這一現象助長了中國各地方政府的高風險融資行為。為鼓勵地方政府主動作為,北京通常不提供融資,而是賦予地方官員廣泛的自由裁量權,讓他們在地方銀行的幫助下,安排資產負債表外的投資工具,為優先領域的項目提供資金,同時中央政府將其職能限制在具體說明哪些類型的地方融資選擇是被禁止的。中國大約三成基礎設施支出來自這些投資工具;沒有這些工具,地方官員根本無法完成那些將為他們在黨內贏得讚譽的項目。不可避免的是,這種搞法不僅導致了巨大的產能過剩,還造成巨額的地方政府債務。根據《華爾街日報》7月的一項調查,中國各地方政府的賬外債務總額,目前在7萬億至11萬億美元之間,其中多達8000億美元存在違約風險。
儘管目前債務規模可能更加嚴重,但問題並不新鮮。1994年實施的財政改革允許地方政府保留其稅收收入的一部分,但減少了從中央政府獲得的財政轉移支付,自那以後,地方政府就處於長期的財政緊張狀態。地方政府竭力履行其拉動地方生產總值增長和以有限資源提供公共服務的雙重使命。因為將財政權力集中到國家一級,而將基礎設施和社會服務支出轉嫁給地區和市政府,北京的政策令地方政府負債纍纍。此外,通過強調快速增長的表現,北京敦促地方官員支持國家重點行業的快速執行資本項目。作為進一步的激勵措施,北京有時會向重點行業的項目提供有限的財政支持,並幫助地方政府更方便獲得融資。最終,地方政府承擔了財政風險,項目的成敗取決於黨的地方領導,這導致了扭曲的結果。
中國仰賴地方政府推行產業政策的一個更大問題在於,導致全國各地的城市和地區在同一行業展開競爭,而不是相互補充或發揮各自的優勢。因此,二十多年來,從西部的新疆到東部的上海,從北部的黑龍江到南部的海南,受到省一級和地方官員超越同行的舉措驅動,中國各省份在幾乎沒有彼此協調的情況下,在政府指定的同一些重點行業建起了工廠。這樣的國內競爭難免導致產能過剩,債務水平高企,哪怕在中國已獲得全球性市場主導地位的行業也是如此。
以太陽能電池板為例。2010年,中國國務院宣佈,到2020年,包括太陽能在內的戰略性新興產業應佔國內生產總值的15%。兩年內,中國34個省份中有31個將太陽能光伏列為優先發展產業,半數城市投資於太陽能光伏產業,一百多個城市建起了光伏產業園區。幾乎同時,中國的光伏產量超過了國內需求,過剩的供應被出口到歐洲和世界其他地區,那裏的政府補貼太陽能電池板的所有權。到2013年,美國和歐盟都對中國光伏製造商徵收了反傾銷關稅。到2022年,中國自己的已安裝太陽能光伏容量已經超過其他任何國家,此前中國已積極擴建了可再生能源設施。但中國的電網無力支持更多的太陽能發電能力。因國內市場完全飽和,太陽能設備製造商故技重施,將儘可能多的產品銷往了國外市場。
2023年8月,美國商務部發現,中國光伏生產商將產品運往柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南進行小規模加工程序,以避免支付美國的反傾銷關稅。中國的光伏產能已經是全球需求的兩倍,預計到2025年將再增長50%。這種極端的供應過剩導致中國已完成的太陽能產業的利用率在2024年初暴跌至僅為23%。儘管如此,這些工廠仍繼續運營,因為它們需要籌集現金,以償還債務並支付固定成本。
另一個例子是工業機械人,2015年,北京開始將其列為中國製造2025戰略優先發展的重點方向之一。當時,建立一個更強大的國內機械人產業有明確的理由:中國已經超過日本成為世界上最大的工業機械人買家,中國的購買量約佔全球銷售額的20%。而且,該計劃看上去取得了驚人的成果。到2017年,中國至少有二十個省份擁有八百多家機械人公司和四十個專注於機械人技術的產業園區。但儘管形成了龐大的產業基礎,這種傾盡全力押注的做法對改進中國的機械人技術幾乎無所助益。為實現北京雄心勃勃的生產目標,地方官員傾向於在能夠迅速擴大規模的成熟技術領域投入。如今,中國在低端機械人領域擁有大量過剩產能,但在需要本土知識產權的高端自主機械人領域仍然缺乏足夠的產能。
低端生產的產能過剩還困擾着中國其他技術行業。最近的一個例子是人工智能,北京在最近的兩個五年計劃中將人工智能列為優先發展產業。2019年8月,政府呼籲建設約二十個人工智能「試驗區」,即有權使用地方政府的數據進行市場測試的研究園區。目的是利用中國在該領域的兩大優勢:一是快速建設實體基礎設施,從而支持人工智能企業和人才集聚的能力;二是政府收集和共享個人數據的方式不受限制。兩年內,儘管有新冠疫情和政府實施大規模封鎖導致的干擾,中國仍有17座城市建起了這樣的試驗區。此外,這些城市都實施了鼓勵進一步投資和數據共享的行動計劃。
從紙面上看,中國的人工智能項目令人印象深刻。中國目前在人工智能領域的投入僅次於美國。但尤其是在生成式人工智能領域,中國人工智能研究的實際成色,一直受阻於政府審查和缺乏本土知識產權。事實上,許多利用了政府強大支持的中國人工智能初創企業正在推出的產品,仍基本上仰賴西方開發的模型和硬件。與在其他新興產業的倡議類似,北京有可能將巨額資本浪費在強調規模經濟而非根深蒂固的創新的冗餘投資上。
殭屍企業競賽
矛盾的是,儘管北京的產業政策目標發生了變化,但許多導致產能過剩的特色依然存在。
每當中國政府優先考慮一個新領域時,地方政府的重複投資就不可避免地刺激國內的激烈競爭。企業和工廠競相生產同樣的產品,且幾乎沒有盈利,這一現象在中國被稱為「內卷」。企業不是竭力使得自己的產品與眾不同,而是儘可能擴大生產,介入激烈的價格戰,進而試圖只是在生產方面超越競爭對手;企業缺乏通過改進管理或在研發方面投入,以獲得競爭優勢的動力。
與此同時,有限的國內需求迫使企業將過剩的庫存出口到海外,而在海外,那些庫存也受地緣政治和全球市場波動的影響。出口目的地的經濟下行和貿易緊張局勢的加劇可能阻礙出口增長,並惡化國內的產能過剩情況。
這些動態都導致一個惡性循環:由銀行貸款和地方政府支持的企業必須不停歇地生產,以維持現金流。停產意味着沒有現金流,將促使債權人要求退款。但隨着企業生產增加,過剩庫存增加,消費者價格進一步下降,導致企業虧損更多,這又要求地方政府和銀行提供更多的資金支持。隨着企業債台高築,對它們來講償還債務變得越來越困難,這加劇了它們成為「殭屍企業」的可能。那些企業實質上是破產的,卻能夠形成足夠的現金流,滿足償還債務的要求。隨着中國經濟陷入停滯狀態,政府減少了要求企業繳納的稅費,以之作為刺激經濟增長的一種方式,但這減少了地方政府的收入,儘管社會服務支出和債務償還額增加了。換言之,地方政府和它們所支持的企業之間的密切金融關係製造了一波由債務推動的地方生產總值增長,並使經濟陷入了難以逆轉的產能過剩陷阱。
2021年3月,中國合肥,一條電動汽車電池生產線。圖源:Aly Song/ Reuters
但即便是眼下,中國也幾乎沒有展示出減少債務依賴的跡象。面對與美國激烈的地緣政治競爭,習近平加碼力推中國實現技術上的自給自足。在北京看來,只有在戰略領域投入更多,它才能保護自己免於遭到孤立或西方潛在的經濟制裁。因此,政府正專注於為先進制造業和戰略技術提供資金,並抑制在它認為是干擾性領域如房地產行業的投資。為刺激更多高端本土技術的成長,中國決策者近年來動員了整個銀行系統,並建立了專門的貸款項目,以支持優先領域的研究和創新。結果是,導致過度投資和生產的那些結構性問題有加深而非糾正的趨勢。