一些分析人士認為，「一帶一路倡議」並非新興市場當前債務危機的原因之一。他們指出，埃及和加納等國欠債券持有人或國際貨幣基金組織和世界銀行等多邊放貸機構的債務，超過了欠中國的債務，而且它們仍在爭取管控自己的債務負擔。
但這些觀點錯誤地描述了問題的特徵：成問題的不只有「一帶一路倡議」整體上的不良債務，還包括隱性的債務。根據《國際經濟學雜誌》(Journal of International Economics)2021年的一項研究，中國向發展中世界提供的貸款大約有一半是「隱性的」，這意味着它們不包括在官方的債務統計數據中。美國經濟協會(American Economic Association)2022年發表的另一項研究發現，此類債務已導致一系列「隱性違約」。
隱性債務的第一個問題發生在一場危機形成期間，當時其他放貸機構不知道債務的存在，因此無法準確評估信用風險。第二個問題出現在危機爆發期間，當時其他放貸機構得知了這些未披露的債務，並對重組過程失去了信心。造成一場信貸危機並不需要太多的隱性雙邊債務，更不用說打破人們對化解危機的舉措的信任了。
中國已經採取了一些緩解這些債務（隱性債務和其他形式的債務）壓力的措施。它向「一帶一路倡議」國家提供了自己的援助，通常採取貨幣互換和向借款國中央銀行提供其他過渡性貸款的形式。這些援助正在加速，世界銀行集團2023年3月發表的一篇工作論文估計，2016年至2021年，中國用那樣的方式延期了超過1850億美元的債務。但相較於傳統的主權貸款，央行互換的透明度要低得多，這使得重組更加複雜。
中國傾向於不披露放貸條款，不進行雙邊重新談判，這在短期內可能有助於保護其經濟利益，但也可能毀掉重組努力，因為這樣做損害了任何一次重組流程都該具備的兩大基本要素：透明度和待遇的可比性——即所有債權方將公平分擔負擔，並享有同等待遇的理念。
歷經數十年演變後，國際貨幣基金組織向可疑的不良債務狀況注入貸款的政策已更加靈活，這樣該組織就能為債務重組提供貸款，並進行「仲裁」。但儘管在債權方是巴黎俱樂部成員、甚至是主權債券對沖基金時，國際貨幣基金組織非常適合擔任這一角色，可在與中國打交道方面，其地位並不理想。
此外，國際貨幣基金組織和西方債權方為緩解「一帶一路倡議」國家日益惡化的主權債務危機而確立的機制是不充分的。2020年，二十國集團制訂了一個共同框架（Common Framework），意圖在國際貨幣基金組織的監督和支持下，將中國和其他雙邊放貸機構納入巴黎俱樂部的重組進程。但共同框架並沒有起作用。埃塞俄比亞、加納和贊比亞都已通過該機制申請救濟金，但談判進展極其緩慢，只有贊比亞與債權方達成了協議。而且，該協議的條款對贊比亞、贊比亞的非中共官方債權方，最重要的是，對未來重組的前景來講，都是索然無味的。
根據2023年6月達成的該協議，在一項重要的「一帶一路倡議」貸款被重新歸類為商業貸款(儘管被中國政府支持的出口信用保險覆蓋到)後，贊比亞的官方債權方債務從80億美元修訂為63億美元。此外，該協議可能只是暫時減少了贊比亞的官方債務利息支付。假如國際貨幣基金組織認定，到2026年，贊比亞經濟在該組織計劃結束時已得到改善，該國官方信貸的利率將有小幅回升。這為贊比亞政府量身打造了一套可怕的激勵機制。假如贊比亞的信用評級提高，其資金成本將上升，並可能在未來引發國際貨幣基金組織與中國之間的摩擦。這些結果並不令人意外:共同框架提供了國際貨幣基金組織支持的「胡蘿蔔」，但缺乏對付頑固債權方的大棒，尤其是當該債權方具備中國對借款方的地緣政治影響力時。
另一個旨在緩解「一帶一路倡議」債務危機的舉措是國際貨幣基金組織的「放貸抵減官方拖欠」（Lending Into Official Arrears）計劃。從理論上講，該計劃應該允許國際貨幣基金組織繼續向陷入困境的借款方提供貸款，哪怕雙邊債權方拒絕提供救濟金，但事實證明，該計劃也是無效的。在贊比亞，中國持有一半以上的官方債務，這使得國際貨幣基金組織提供額外融資的風險極大。哪怕在其他情況下，中國並不持有多數官方債務，相對於國際貨幣基金組織而言，中國對借款方的經濟影響力也太大了。而且在試圖化解成員國之間的衝突時，該組織的工作人員和領導層總是會過于謹慎。
只要國際貨幣基金組織繼續保持這種謹慎態度，北京就會繼續利用其影響力施壓該組織支持借款方，哪怕其並不完全清楚它們欠有中國的債務。為防止未來的債務重組變得像埃塞俄比亞、斯里蘭卡和贊比亞正在進行的債務重組那樣具有挑戰性，國際貨幣基金組織需要進行實質性改革，加強對成員國透明度要求的執行，並採取更為謹慎的方式向負債纍纍的「一帶一路倡議」借款方放貸。這一路線修正不太可能來自該組織內部，而必須來自美國和其他重要的董事會成員國。
遲緩的學習者和迅速的放貸方
一些分析人士認為，中國作為一個收債國正在經歷一個「學習過程」，中國的放貸機構是分散的，建立理解、信任和有組織地應對主權債務危機的過程需要時間和合作。這意味着，在中國成長成為新角色之際，西方債權方應該保持靈活性，同時，國際貨幣基金組織也應繼續持續開出支票。
但耐心解決不了問題，因為中國的激勵措施(以及其他任何拒不退讓的債權方的激勵措施)與國際貨幣基金組織或希望迅速就債務重組進行談判的債權方的激勵措施不一致。所以，該組織必須嚴格執行確保成員國在其債務義務方面保持透明的要求。
此外，即使中國的放貸格局是分散的，國際貨幣基金組織和巴黎俱樂部的成員國也應該認為中國政府有能力組織其國有實體，並在債務重組方面提供國家層面的響應。北京似乎有能力在雙邊債務重新談判中這樣做。例如，2018年，贊比亞宣佈計劃重組與中國的雙邊債務，並因債務問題推遲了正在進行的「一帶一路倡議」項目。但在與中國駐贊比亞大使會面後，時任總統埃德加·隆古(Edgar Lungu)轉變了態度，並表示那些中國提供資金的項目不會中斷，這表明北京已經能夠與一些中國的國有企業和國有銀行進行協調，以避免爆發衝突。假如中國能夠通過雙邊途徑這樣做，它也應該能夠通過多邊途徑這樣做。
調整國際貨幣基金組織應對「一帶一路倡議」債務危機的方法的一個缺點是，它會放慢該組織的行動速度，使其無法迅速響應新的危機。這顯然是一種權衡。國際貨幣基金組織無法同時充當毫不含糊的最後放貸機構，和透明度及可比性準則的執行方。它必須能夠並且願意在其要求得不到滿足時扣留信貸援助。為該組織提供資金的非中國納稅人不應看到自己的金錢為中國糟糕的放貸決策買了單。
對國際貨幣基金組織有益就是對世界有益
七國集團和巴黎俱樂部成員國對解決「一帶一路倡議」債務危機有多個選擇。
首先，美國和其他雙邊債權方可以協助「一帶一路倡議」借款方相互協調。這樣做將提高透明度，加強信息共享，並使借款方能夠作為一個整體與中國債權方進行談判，而不是進行雙邊談判。中國秘密進行雙邊重新談判的方式不利於「一帶一路倡議」的借款方，以及包括國際貨幣基金組織和世界銀行在內的其他債權方。
其次，國際貨幣基金組織理當制訂明確的標準，陷入困境的「一帶一路倡議」借款方必須滿足這些標準，才能從該組織獲得新的信貸安排。這些標準理應由多個董事會成員國商定，以使該組織員工和領導層免受與中國衝突的影響，中國也是該組織一個重要董事會成員國。與「一帶一路倡議」債務有關的透明度不是這些標準理當涉及的唯一領域。國際貨幣基金組織還應制訂更加明確的標準，規定哪些「一帶一路倡議」貸款將被視為官方信貸，而不是商業信貸。中國聲稱，一些主要的「一帶一路倡議」貸款是商業貸款，而不是官方貸款，因為它們按市場利率定價，儘管這些貸款來自國家開發銀行等國有放貸機構。
國際貨幣基金組織已逐案考慮了這些分類問題。但事實證明，這一做法是行不通的，因為它會造成類似贊比亞那樣的情況出現:相當大一部分官方債務突然在一夜之間變成商業債務，從而使中國能夠謀求更有利的條款。國際貨幣基金組織繼續採取臨時性做法，可能會在未來的重組談判中導致類似的策略和衝突。該組織理當直接明確，在任何一個重組過程中，哪些「一帶一路倡議」放貸機構將被視為官方債權方。
根據國際貨幣基金組織最近的一些方案，借款方已繼續通過其國有企業償還「一帶一路倡議」的債務，同時在國家層面接受主權債務減免。防止這一行為的唯一辦法是，國際貨幣基金組織要求借款方在重組過程中識別並承諾將所有國有企業債務與主權擔保一併納入重組範圍。否則，「一帶一路倡議」放貸機構將根據它們是否認為通過重組或雙邊重新談判能夠獲得更好的協議，僅僅挑選自己希望納入重組的國有企業貸款。
要求陷入困境的國家在獲得新的信貸安排之前滿足這些標準，將使國際貨幣基金組織少一些靈活性，並限制其快速應對國際收支危機的能力。但這將使借款方和主權金融行業在滿足該組織干預的要求方面獲得亟需的明確性和確定性。還將使該組織工作人員和領導層免於在每次債務重組期間與中國反覆發生衝突。
毫無疑問，一些人會將這樣的改革措施厘定為「反華」。但事實上，那些措施只是保護主權債務重組透明度和可比性原則所必需的步驟。當西方國家處於危險之中，它們必須能夠維護基於規則的國際秩序的關鍵要素，同時仍然與中國合作，中國是該秩序的重要一員。
最後，這些改革措施是保護國際貨幣基金組織免受「一帶一路倡議」債務危機影響的唯一途徑。圍繞「一帶一路倡議」債務的衝突將繼續妨礙減免債務的努力，損害負債纍纍的發展中國家的經濟健康和國際貨幣基金組織的效力。只有經過改革的國際貨幣基金組織才能扭轉這一損害：對發展中國家和該組織自身的損害。
原文連結：原文連結：https://www.foreignaffairs.com/china/belt-road-initiative-xi-imf
作者：米高·本農（Michael Bennon）弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）
譯者：聽橋
