隨着中國政府新冠清零政策解封，2023年的農曆新年是新冠疫情爆發三年以來首個旅行限制大幅鬆綁的春節。因為疫情而中斷三年的兩岸小三通也在中國大陸春運啟動的同時，有限度重啟。但相關談判遇到的困難折射出曾令台海兩岸關係熱絡發展的大三通如今面對的困局。新冠防疫措施無疑為兩岸通航增添了新的阻礙，而北京不斷對台灣進口產品發佈禁令也令兩岸通商面對越來越多的不確定性。今天的公民論壇專題節目邀請台灣中華經濟研究院WTO中心副執行長李淳先生，為我們盤點在錯綜複雜的政治環境下的兩岸經貿往來。
防疫解封，通航限制尚未鬆綁
法廣：李淳先生，您好。近期的一個熱點話題是中國農曆新年到來之際，台海兩岸的小三通是否隨中國防疫政策解封而復航。相關談判進展不是很順暢。其中癥結表面上還是防疫，但這是否是唯一原因？其中困難是否也反映着兩岸目前微妙的關係？
李淳：「台灣目前對中國大陸的開放政策基本上是比照西方主要國家（包含日韓）目前的作法。目前的官方理由當然是以防疫為主。但這其實也不單純是因為中國確診人數爆發增長。最根本的問題是現在資訊非常不透明，我們對中國整個疫情爆發的情況，包括確診率、走向預測、特別是重症和死亡人數等數據（都不很了解），目前中方提供的資訊，（令人）無法評判疫情嚴重程度。這是為什麼台灣對從中國入境的旅客採取比較嚴格的做法的最重要原因。」
「未來，假設中方資訊提供更充分，再加上疫情可能在中國農曆年後趨緩，我相信台灣也會觀察，也會像其它國家一樣，逐漸鬆綁。」
「至於您提到台灣會不會因為兩岸情勢，採取相對不友善的作法，如果我們退一步來看，其實目前兩岸在人員往來和流動議題上，主要的限制措施不是來自台灣，而是來自北京方面。2016年蔡英文總統上台後，中國就採取了越來越嚴格的限制中國人民來台灣觀光旅遊的措施。這種限制措施到目前為止，都沒有鬆綁。所以，中國大陸旅行團基本上無法來台灣，但其中原因不是台灣不歡迎他們，而在於他們在中國拿不到所謂的入台證！要知道中國和其它國家不一樣，入境需要簽證，它的人民出國也需要許可。中國就通過這個出國許可，也就是入台證，實行控制，導致目前大部分旅行團都無法成行。這是過去幾年來我們看到好像雙方人員往來顯著下降的最重要原因。」
「第二個原因當然是2020年爆發的新冠疫情。」
農產品出口只佔台灣兩岸貿易1%
法廣：兩岸自2008年起，基本實現了三通，也就是通航、通商、通郵。通航現在不順暢，但通商方面好像也出現不少困難。只是去年12月，北京方面就先後宣佈暫停進台灣水產品、酒類，還有不少商家的食品的進口。此前還有停止鳳梨等水果產品進口等等。整體而言，受到暫停進口的主要是農產品。這些禁令對台灣經濟有怎樣的影響？
李淳：「目前為止，這些中國禁令在台灣產生的實際影響遠遠低於在心理上引發關切的程度，因為台灣本來就不是一個農產品出口國。農產品出口大概佔台灣整個對中國出口1%！這就是說，假設中國全部禁止台灣農產品進口，對台灣對中國出口影響也就是1%。從經濟角度看，一個百分點對經濟的影響非常有限，更何況目前還沒到這種最壞情況。但是它在台灣引發的心理上的震撼遠超出這一個百分點的影響。這種震撼主要來自兩個方面。一個方面是台灣企業會擔心：下一個被制裁的對象是誰？另一方面是台灣政治方面，它特別引發反對黨質疑政府無力處理兩岸緊張關係，導致台灣非農產品部門擔心未來會不會也面對這種制裁問題……當然，所有這些都還是假設性的問題，實際上並沒有發生。但是因為台灣有些產品，比如液晶顯示器，還是比較集中出口大陸，所以大家很自然會把農產品的經驗，延申到對其它產品的擔心。」
「總之，制裁的影響在心理上產生的不確定感，遠遠大過實際的經濟影響。更重要的是，就如同中國對其它國家的經濟制裁，經濟制裁通常是在初期階段可以達到效果，而且，一個很重要條件是，相關被管制產品無法找到替代市場。一旦有替代市場，這些管制或禁令的效果就會迅速下降。以台灣為例，台灣的鳳梨現在已經轉到日本或其它比較先進的國家，雖然歷經一段調整期，但現在看起來，出口已經慢慢回到原來的比例。這是一個好的例子。」
台灣非農企業加速新市場開發
李淳：「一般來說，農產品比較不容易移轉市場，因為這會涉及到一些飲食習慣或距離等具體問題，但是對於製造業，移轉市場的空間就相對大很多。所以，目前為止，在政治或心理上的影響，還是比較有限，因為我們對大陸出口大部分是非農產品，而在這些領域，假設面對禁令，他們也相對會比較有辦法去處理。」
「但這些措施也會帶來正面效應，也就是會讓台灣企業更有警覺心，他們會比較主動的願意去分散市場，降低對中國出口集中的問題。過去，台灣政府一直在警告企業：不要把雞蛋放在同一個籃子裏。但是，因為中國大陸市場很大，商機很高，利潤很高，所以，在沒有發生這些（制裁）事件之前，台灣企業移轉速度比較慢。經過這幾年農產品的禁令，我們看到一個明顯的改變是，企業警覺到這些問題可能發生在自己身上，也就比較願意加速新市場開發。可以說，這是這幾波農產品禁令帶來的加速產品市場爭占的一個正面意義。」
台灣對大陸出口近半為半導體業產品
法廣：北京方面不斷推出這類帶有威懾性的措施，那這些貿易阻礙對中國大陸經濟沒有任何影響麼？兩岸經貿往來，對於大陸來說，只是政治意義嗎？
李淳：「這就是為什麼我剛才說中國目前的經濟脅迫對台灣的實際影響非常有限的原因。如果我們看去年的數據，中國大陸加香港是台灣最大的出口市場。合計在一起（我們就全部視作出口中國），佔台灣對外出口的38%，比例非常高，而且是非常單一的出口市場。所以，從理論上看這些數字，人們會感覺台灣暴露在很高的經濟脅迫的風險之下。但是，如果仔細看台灣出口產品的內容，我們會發現，其中大概有一半是半導體行業產品！所以，從某種程度上可以說，台灣是一種半導體出口結構。這些台灣半導體出口，就像進口原油一樣，是中國最重要的一個基礎原料的來源。過去幾年，中國大陸進口晶片的金額，已經是等於中國進口原油加糧食的總合。所以，我們可以說晶片是中國最大的需要仰賴進口的原料。那從這個角度來看，如果中國把制裁措施延申到台灣的晶片出口的話，這對中國經濟就會造成非常大的影響，而且這種影響並不只是晶片短缺，它也會加速現在已經開始動搖的投資人信心，和供應鏈移轉速度。舉例來說，去年富士康鄭州工廠因為新冠清零政策引發勞工抗議、罷工等等，已經讓蘋果、富士康等企業加速移轉。我們想像一下，如果台灣的晶片出口出現一些緊張，那必然會讓蘋果公司、讓富士康公司等企業進一步加快分散產地，以避免這樣的風險。」
「晶片之外的台灣出口產品中，還有很多是比如機械類，或石化產品。也就是說，台灣出口中國的產品中，有一半產品集中對中國出口的比重相對比較低：中國大陸是重要市場，但不是唯一市場。」
「總結來說，從台灣出口結構和內容來看，假設中方擴大經濟制裁，其效果傷台灣的程度可能會低於傷自己的程度。這也是為什麼，現在從台灣的角度，大家沒有感覺壓力特別大的一個重要原因。所以，也正因為它知道如果擴大制裁，就可能出現傷到自己比傷到台灣還重的情況，所以目前沒有看到中方有要擴大對台灣農產品以外出口制裁的跡象。所以只能說，假設中國要擴大制裁，那確實可能影響它的經濟，但也因為這種經濟影響巨大，所以它也可能在決定擴大的時候，會再三考慮。目前沒有這樣的跡象。」
台商回流，對美出口大幅增長
法廣：台商是兩岸經貿關係的重要環節。目前這種複雜的政治環境下，大陸台商現在處境如何？台商大陸投資回流是否形成規模？
李淳：「台商投資回流的情況非常明顯。第一波投資回流的產業類別比較集中在受到美國特朗普總統年代關稅制裁的對象。因為美中台三邊在過去是一種三角供應鏈關係：美國企業下單給台灣企業，台灣企業生產的地點移到了中國大陸，在中國生產後，出口美國。但中國製造產品出口美國要被課徵貿易戰關稅的時候，供應鏈就會開始調整，台商會考慮是否應當轉移到不需要面對貿易戰關稅的地方。移轉最立即可及的地方，就是台灣，因為大部分在中國生產的台灣企業，比如鴻海集團，或者廣達電腦，他們在台灣仍然有一定的廠房基地，恢復在台灣生產的速度會很快，不需要再去找地點等這些複雜的過程。所以，第一步回流台灣的企業都是這類企業。」
「這種回流反應在哪些方面呢？這些產品以前是台商在中國生產，台商回流台灣就帶來台灣對美國出口顯著增長：原來的Made in China出口美國，現在回流，變成Made in Taiwan出口美國。美國近幾年再度成為台灣第二大出口國！每年的出口成長大概都在10%到30%左右！（法廣註：根據台灣財政部統計處2022年2月23日的進出口貿易數據，2021年，台灣對美國出口突破歷年新高，達657億美元，年增29.9%，是連續第五年呈現正增長。根據美國在台商會引述的美國官方數據，2018年到2021年間，台美雙向貨物貿易總額成長達50%，使得台灣在美國主要貿易夥伴中的排名每年上升一個名次。）通常在貿易往來中，很難看到一夜之間增幅如此大的情況。其中最重要原因當然就是台商回流。這是台商回流的一個證據。台灣經濟部當然可以列出有多少千億台幣回流，作為佐證。但我覺得出口美國的大幅成長是一個很直接的證據。」
2023：緊張大格局下微現鬆緩？
法廣：2023年剛剛開始。您認為，新的一年裏，兩岸經貿往來，有可能出現什麼新的變化麼？您如何看這一年兩岸經貿往來的前景？
李淳：「我覺得兩岸經貿往來還是會處在一種關係持續緊張的態勢下。主要原因之一是台灣很快就會進入總統大選模式。過去，中國對於這樣的場合，當然比較……不希望台灣有任何誤判，也希望創造出對中國比較有利的結果出來。現在執政的是民進黨。大家都知道中國大陸不喜歡這樣的政黨繼續在台灣執政。這也是為什麼我剛才說，緊張仍會是兩岸關係主軸。」
「但話雖如此，我們也感覺美中兩國在2023年會相對有更多的對話，對抗的程度可能會稍有緩解。美方已經講過，雙方的戰略競爭關係不會改變，但是要管控衝突風險。美國國務卿布林肯很快可能也要訪問中國，等等。」
「同時，我們也看到，習近平新年談話，還有國台辦新主任宋濤最近的談話，好像讓人感覺有一些柔軟表達的傾向。習近平在新年講話中，沒有特別談到諸如」統一「、」武統「等話題，而是談到兩岸」相向而行「等。所以，有人觀察認為，中國今年可能會在威嚇的同時，也以相對軟化的、比較有彈性的方式，來處理台灣問題。所以，我的預判是，雖然兩岸仍然在緊張的大格局下互動，但或許2023年，兩岸關係會比2022年稍有緩解。」
2008年兩岸三通啟動曾推動兩岸關係快速發展，在相當程度上提升了台灣對大陸市場的依賴。，尷尬的國際地位也令台灣擴展與亞太近鄰經貿往來的空間有限。但中美戰略競爭也正推動後疫情時代的全球產業鏈重組，台灣以它在晶片產業的實力在其中扮演着難以替代的角色。如果說特朗普任下的中美關稅大戰曾推動不少台商投資回流的話，李淳先生指出，拜登政府對中國祭出的「晶片禁令」無疑對台灣對大陸的晶片出口產生影響，也令台商無法接受大陸企業委託。台灣持續被排擠在中國與東盟區域全面經濟夥伴關係框架形塑的區域貿易互惠往來之外，但李淳先生相信，台灣國會外交近年取得的重要進步應該可以有利於台灣與歐盟經貿關係的改善。
