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安裕:美國亞太外交換人下的香港

六天之間,美國總統特朗普兩次公開談論香港反對《逃犯條例》修訂示威遊行。6月12日,他在白宮說,這是“我見過最大規模的示威”;6月17日他對《時代》雜誌表示,示威“非常有效果”。至於執行外交政策的國務院,國務卿蓬佩奧6月16日指,特朗普將在G20峰會與習近平討論香港問題。國務院發言人奧特加斯在兩次遊行後都有發表評論。6月10日,她說“一國兩制框架被持續侵蝕,將危害香港在國際事務的特殊地位”;200萬人上街翌日,她說,和平遊行“當然令人感動”。

行政立法雙軌外交

從這些話語和態度看,下星期大阪G20峰會期間中美元首會晤,香港問題很可能是美國的一項議題。尤其是蓬佩奧的一番話,客觀上等於向外界先行披露,到時特朗普對習近平的談話內容。雖然特朗普接受《時代》雜誌訪問時認為中港爭議可望解決, 中共外交部發言人則指特朗普“態度可取”,可是從過去一年美國在西太平洋大棋盤落子觀察,美國正調整戰略,加強針對中國,且是政府國會雙管齊下,以跨黨派共識重新部署西太平洋戰略。

美國是三權分立的國家,憲制專家雖指外交權歸總統,作為外交政策執行者的國務院,在對外政策策劃及形成過程,扮演不可或缺的角色。這一套由白宮-國務院雙部門統率的行政部門外交系統,實際操作人是白宮國家安全顧問博爾頓和國務卿蓬佩奧。近期,美國亞太及其下的駐香港外交系統大換班,空軍將領出身的史迪威,在參議院以大比數通過成為亞太事務助理國務卿;幾乎同一時間,美國駐港總領事和副總領事齊齊換人,由曾駐上海的職業外交官史墨客接任總領事。

美國國務院分工仔細,外交每個範疇都由一名助理國務卿負責,總共是25名助理國務卿;另外有11名雖無助理國務卿之名但有其實的官員,例如禮賓司司長。助理國務卿人數眾多,具體分管全球各地域事務的只有六人,史迪威職銜全名是“東亞及太平洋事務助理國務卿”,香港便在其職責涵蓋範圍,他是史墨客的頂頭上司。第二次世界大戰後,亞太事務助理國務卿一直是美國外交系統要職,50年代初,魯斯克(Dean Rusk)做過這職位,那時還叫遠東事務助理國務卿,他60年代當上國務卿。70年代的恆安石(Arthur Hummel,Jr.)、90年代的洛德(Winston Lord)俱做過這職位,二人先後曾任駐華大使。索羅文(Richard Solomon)、何志立(John Holdridge)俱出身白宮國家安全顧問部門,尤其後者,與洛德都是基辛格1971年秘密訪華五人小組成員。

亞太事務助理國務卿與美國對華政策息息相關,此時此刻,換上三個月前在提名聽證會說“在利益分歧情況下,我們必須積極與中國競爭”的史迪威,美國行政部門的亞太及中國政策,顯然向著特朗普的印太戰略急行。不過,這裡說的僅是行政系統,立法部門對中國的政策取態,始是未來中美關係的焦點。

美國國會參眾議院的民主共和兩黨議員,特朗普上台後,在不少行政部門提出的政策上不咬弦,黨派意識濃烈;在涉及中國的政策和議題,兩黨卻是罕有聯合一致,互相支持。特朗普去年對中國加征關稅,參議院少數派領袖舒默大舉贊成;早前的六四鎮壓30周年聽證會,眾議院議長佩洛西上台作證,與會議主席之一的共和党參議員魯比奧態度一致。美國的三權分立不是虛話,饒是特朗普如斯強硬亦難奈國會何,國會一旦通過法案,行政部門多只能跟從。40年前的1979年元旦,美國與中國建交、與台灣斷交,美國國會火速在三個月內通過《台灣關係法》交總統簽署,以國內法形式保持與台灣的非官式關係。北京視中美三個聯合公報為兩國關係基石,美國則在三公報外另加《台灣關係法》,借台制中,從中亦可見國會的力量。

中美兩國走向攤牌

如今美國國會推動修訂1992年《香港政策法》,亦是兩黨的共識,特別是香港特區政府推動《逃犯條例》修訂後,兩黨即力推《香港政策法》修訂。參議院的修訂版本重申確認《香港政策法》,指出“香港的持續活力、繁榮、穩定,是美國重大利益”、“支持民主化是美國外交根本原則”、“香港民眾人權對美國極為重要,與美國在港利益直接有關,並是香港持續繁榮的基礎”等。這份修訂版厚28頁,並非全是政治口號,更有對行政部門的要求及違規罰則建議,內容相當強硬。參議院版本將與眾議院版本綜合,再交由總統簽署執行。以當前美國國會議員的態度,交到白宮的最終版本,說不定比參議院版本更辣。

美國這種府會混合的外交政策建構,外國政府應付起來會頗為吃力。對付美國行政部門容易,說服總統便可,但是國會議員來自天南地北,人人選區不同,幾百個議員不可能在遊說工作上一網打盡。台灣在中美建交後仍能與美國保持很大程度的公務暢順,《台灣關係法》通過後的台灣長年在美國國會的遊說得力不少。國會議員提出修訂《香港政策法》,結合美國亞太及香港外交系統更換主管,行政和立法部門乘勢同有動作。事到如今,這已不單是香港的事,而是美國與中國在亞太走向攤牌的前夜。

阿波羅網責任編輯:趙亮軒 來源:蘋果日報 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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