北洋軍閥時期為何也有民主
作者：李庶民
一、一個矛盾的問題
從一九一二年袁世凱竊取辛亥革命果實，到一九二七年蔣介石形式上統一中國，這十幾年的時間是中華民國北京政府時期，亦稱北洋軍閥統治時期。此期間，當政者頻繁更替，「城頭變幻大王旗」，但軍閥統治的本質未曾改變。因此，在人們長期的印象中，這一時期是二十世紀中國歷史上最黑暗的一頁，特別是政治方面，腐敗、專制、獨裁幾乎是這一階段的代名詞。
然而，還有另外一個事實，那就是，近代許多偉大的歷史事件（特別是思想解放運動）也都發生在這一時期——新文化運動、五四運動、馬克思主義的廣泛傳播以及中國共產黨的創立和壯大，等等。
民國北京政府時期發生了那麼多活躍的社會運動，原因何在呢？筆者認為，答案在於，北京政府時期，在種種因素作用下，存在着一定程度的政治民主，為上述那些歷史事件的發生提供了條件。
二、北洋軍閥時期民主政治發展的表現
民國北京政府在它存續的十幾年中，被動地逐漸形成了一些資產階級政治民主制度，雖然很不完善，但是對當政者的權力也形成了一定的制約，在一定程度上保護了人民權利。
(一)形式上採取了三權分立制度，權力受到制約。北京政府時期的憲法，除《中華民國約法》外，均以立法的形式限制了政府的權力。以這一時期產生法律效力時間最長的《臨時約法》為例，臨時大總統的權力受到了很大的限制。如「臨時大總統制定官制官規，但須提交參議院決議」，「臨時大總統任免文武官員，但任命國務員及外交公使得參議院同意」。其他諸如宣戰、締約、媾和及宣告大赦等權力均受到參議院的嚴格限制。臨時大總統必須遵守法律，忠於職守，否則，將受參議院彈劾，並由「最高法院審判官互選九人，組織特別法庭審判之」。《天壇憲法》中，對總統的權力作了更多的限制，尤其是「解散眾議院須經參議院同意」，在肯定總統解散國會的權力的同時，又在事實上「合法」的剝奪總統的這項權力。這樣，從《臨時約法》發展到《天壇憲法》，以立法的形式確立對政府權力的限制，以防止政府濫用權力，在法律條文上逐漸完善。
三權分立政權機構是民主共和國的標誌，在三權分立的政權機構下，政府的權力受到一定程度的限制。例如，面對段祺瑞內閣的專權，國會內進步黨和國民黨擯除黨見，聯合起來，維護權力制衡的原則，對段祺瑞的權力形成有力牽制，這一點，在對德國宣戰問題上集中表現出來。一九一七年五月，段祺瑞提出參戰案，國會拒絕合作，形成了政治僵局。段祺瑞不斷對國會施加壓力，結果適得其反，國會於五月十九日作出決定，先改組內閣，暫緩討論參戰問題。這就表明國會對內閣的不信任態度。總統黎元洪在國會的強烈要求下，於五月二十三日解除段祺瑞的職務，從而引起政府危機，使段祺瑞的參戰計劃嚴重受挫。我們可以看出，北洋軍閥時期的國會不是「橡皮圖章」、「表決機器」，而是真正起到了一些監督政府、制約權力的作用。
(二)人民的權利和自由得到一定的尊重和保障。北京政府時期的憲法或相當於憲法的《中華民國臨時約法》與《中華民國約法》都賦予人民空前的權利和自由。即使體現袁世凱獨裁集權的「新約法」也有保障人權和自由的規定，如「中華民國人民，無種族、階級、宗教之區別，法律上均為平等」。「新約法」第五條到第十條詳細地規定了人民的權利和自由，如身體、家宅、財產、著作、集會、結社和信教等。這就使人民在法定的範圍內獲得了空前的權利和自由。該時期的憲法已從立法角度確定個人權利並提供保障，並包含平等原則和保障權利觀等內容。法律上對人民權利的保護並沒有在實踐中全部落實，但是，即使是這種法律上的尊重，在以往的歷史時期也是從來沒有過的。
(三)司法獨立體製得以建立。《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》和《天壇憲法》都明文規定了獨立、公開審判的司法原則。如「法院之審判，須公開之」，「法官獨立審判，無論何人，不得干涉之」，「法官在任中不得減俸或轉職，非以法律受刑罰宣告，或應免職之懲戒處分，不得解職」。特別是最後這一條對法官自身權益的保護，更保證了司法的公正和獨立。一九二Ｏ年，北京政府又以法令的形式對法官的自身公正作了補充規定：法官不得列名黨籍。「無論何種結合，凡具有政黨性質」，法官「蓋不得列名，其以列名黨籍者，即行宣告脫離」。這一點最具現代法治精神，使司法審判不會因一黨私利而有失公正。
司法獨立的原則不僅寫在憲法中，而且，在實踐中也有所體現。二十年代圍繞「金佛朗案」的爭執，能夠看出當時中國政治中司法獨立的特徵。早在一九二三年五月，直系政府曾做出決定，按照法國的要求解決「金佛朗案」，但為國會所否決。同年十二月，曹錕基於「執政在野，亦反對甚力」而再次拒絕各國的要求。一九二五年四月十一日段祺瑞的國務會議決定接受「金佛朗案」，使中國在對法賠款中蒙受損失。這件事情導致司法機關的介入，京師地方檢察廳派檢察官翁敬棠調查此事。十月二日，翁敬棠寫出八千字報告，確認「金佛朗案」使中國損失八千多萬，認為外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩已觸犯刑律第一Ｏ八條，構成外患罪，應處「無期徒刑」，建議「飭令主辦公員依法先行羈押，俾不致逍遙法外」。十月十二日翁敬棠又檢舉前司法總長章士釗為「金佛朗案」從犯。翁敬棠以一個地方檢察官的身份偵察此案，搜集證據，偵察活動歷時六個月，整個過程依法進行，當時的中央政府至少不敢公然妄加干涉。這樣的調查，與當今美國對克林頓「萊溫斯基事件」以及英國法官對貝理雅政府「凱利事件」的獨立司法調查亦有一定可比性，可它卻發生在八十年前的中國，這說明，北洋軍閥時期的司法獨立並非全是虛偽的。
(四)言論自由得到一定的保障，輿論環境相對寬鬆。舊中國的政治歷來基本上是由少數上層統治者操作，嚴禁民眾議政。北洋軍閥時期，這種狀況發生了變化。《東方雜誌》、《民國時報》、《新青年》、《每周評論》等報刊先後創刊，人們利用輿論陣地對政府作合法監督。早在一九一三年四月二十七日，因北京政府涉嫌「宋案」，上海民眾就通電袁世凱、趙秉鈞：「宋案鐵證涉及二公，望總統攜總理即日辭職，受法庭之審判。」這在當時震動很大。巴黎和會期間，國內輿論的活動表明現代輿論開始成熟。一九一九年二月五日《民國時報》披露，中國作為戰勝國，按國際慣例，有權向和會提出廢除中日不平等條約及秘密協定，但卻遭到了日本政府蠻橫干涉。消息傳出，引起中國民眾的不滿，北洋政府在民眾的壓力下，沒有向日本做出讓步。《民國時報》在《本社專電》、《特約》等專欄上披露和會的發展情況，在巴黎的梁啓超也利用《晨報》為輿論工具，不斷報道有關山東交涉的種種最新動態，利用輿論來影響中共政府在巴黎和會的外交。中共政府最終拒絕在和約上簽字，與受到社會輿論的壓力有很大的關係。五四運動之所以爆發，輿論方面起了很大的宣傳鼓動作用。此外，如果當時沒有允許民間辦報、言論相對寬鬆這樣的社會條件，新文化運動也是很難開展起來的。
三、北洋軍閥時期政治民主發展的原因
北洋軍閥政府在民主政治方面的上述進步與發展，其原因當然不是軍閥統治階層出於對民主政治的嚮往而主動推動的，相反，動因主要來自統治階層以外的力量。
(一)辛亥革命使中國的社會政治環境發生了顛覆性的變化，這是民主政治發展的根本
原因。辛亥革命雖然夭折了，但是它已經構築了一套資產階級民主政治運行的基本框架，並在多方面進行了實踐。從孫中山先生的三民主義理論，到《中華民國臨時約法》確定的三權分立政體，再到南京臨時政府在政治、經濟、文化教育、社會生活等方面頒佈的一系列法令，已經形成了一套相對完整的民主政治理念、原則和制度。辛亥革命的果實雖被竊取，但畢竟國號未曾改變，每一派軍閥控制中央政府後，為證明自己的合法地位，都不得不在形式上保留三權分立的政權機構以及其他許多制度，這就使革命派或其他派別的政治力量在一定程度上可以通過國會來維護自己的利益，反對政府的某些方針政策，使政府無法獨斷專行，為民主政治提供了條件。此外，辛亥革命的政權雖被軍閥竊取，但這場革命給民眾帶來的民主共和觀念卻沒有被竊取，實際上也無法竊取。中國幾千年封建專制社會，民眾頭腦中幾乎沒有任何民主觀念(有的只是「為民做主」的企盼)，而辛亥革命則相當於進行了一次「洗腦」，從此，民主共和觀念深入人心，廣大民眾不能再接受任何人以任何方式恢復封建專制制度（袁世凱的下場就是說明），這也為民主政治的發展提供了思想條件。
(二)軍閥割據的「亂世」狀態為民主政治提供了發展的空間。歷史上，凡是動盪、混亂的時期，政治環境往往寬鬆，思想言論趨於活躍，如春秋時期的「百家爭鳴」。這是因為在動盪的社會環境中，各種力量比較均衡，沒有強有力的中央集權進行嚴密的專制統治，於是就留出了一定民主的空間。北洋軍閥時期，政權雖一直由北洋各軍閥把持，但軍閥內部又分為直系、皖系、奉系等各派，各派之間存在諸多利益衝突，他們相互競爭，實力又相對均衡，這樣造成的結果就是：一方面，沒有任何一派擁有壓倒性優勢足以實行嚴密的專制統治，而是都被其他各派所制衡；另一方面，各派也都願意利用議會、報刊等作為自己參與政權、宣傳觀點、籠絡人心的手段，於是，民主政治相對得以發展。
(三)革命黨人的不懈鬥爭，是民主政治發展的主觀條件。辛亥革命雖然失敗了，但革命黨人並未放棄鬥爭。在北洋軍閥時期，以孫中山為首的革命黨人先後發動二次革命、護國運動、護法運動等多次鬥爭，反對軍閥的專制與獨裁，要求維護共和制度，維護國會，維護《臨時約法》。面對這樣強大的壓力，北洋政府不得不在許多方面繼續維持和發展辛亥革命帶來的民主政治。
(四)民族資本主義的發展是民主政治的經濟根源。辛亥革命推翻了封建專制統治，建立了中華民國，為中國資本主義的發展掃除了一些障礙，激發了民族資產階級投資近代工業的熱情。在北洋軍閥時期，民族資本主義得到了較大發展，特別是第一次世界大戰期間，民族工業更是迎來了短暫的春天。政治是經濟的集中表現，民族工業的更快發展需要一個民主、自由、寬鬆的政治環境，而且，經過辛亥革命，民族資產階級的社會政治地位也有了提高，因此，他們強烈要求實行民主政治。北洋軍閥雖然主要依仗軍事實力把持政權，但其統治的穩固也離不開日益壯大的民族實業家階層的支持，因此，北洋政府不得不在一定程度上滿足民族資本家的這種民主訴求，發展資產階級民主政治。
四、對當今的啟示
北洋時期的民主政治實踐對當今至少有以下兩點啟示：
第一，在整個北洋政府時期，沒有哪一派軍閥真的想賦予人民權利，他們制定的那些法律也沒有哪一部真的是為保護人民的自由，然而，那時的現實卻是，人民的確享有了前所未有的權利和自由，原因何在？就在於權力的制衡。正如上文所提到，當時政府的權力受到議會和司法機構的制約，便不能再為所欲為。制度永遠比人重要，我們看到，即使是封建軍閥那樣的統治者當政，只要存在哪怕是很不完善的一些權力制約機制，那麼，當政者濫用權力都已是十分不容易的事情。因此，對於今天我們發展社會主義民主來說，加強對權力的制約與監督無疑是最關鍵的一環。
第二，辛亥革命前後，民間辦報之風興起，到北洋政府時期，全國已是報刊林立，那時，言論環境比較寬鬆，報刊上公開發表的批評政府的文章司空見慣，以言獲罪的情況比較少見。因此，雖然當政者依然昏庸，但人們利用法律賦予的言論自由的權利，利用現代輿論對政府的內政外交政策施加影響，使政府不可能一意孤行。對於我們今天來說，改善我們的新聞工作，一方面有利於反腐敗和民主政治建設，另一方面，這種改善本身也是民主政治的體現。
回顧整個二十世紀的歷史，我們會發現，北洋政府時期在民主政治方面的確是一個亮點——二十世紀前十年，中國還處於清朝封建專制統治之下，而蔣介石建立南京國民政府之後，又長期以「剿共」的藉口壓制輿論、維護個人獨裁；到二十世紀下半葉，中國共產黨對社會主義民主政治的探索又發生嚴重曲折，以致最終發生「文革」那樣的大倒退，直到世紀之末，才通過改革開放逐漸走出迷途。不得不說，民國北洋政府時期在二十世紀中國現代民主政治發展史中是佔有重要地位的，是中國人的一次民主政治試驗。
摘自《炎黃春秋》二ＯＯ五年第四期
