大概十幾二十年前，中國的古代政治史研究學界形成了一種觀點，說中國古代鄉村基層社會是自治的，有所謂「皇權不下縣」的說法。這種說法近些年受到了不少挑戰，有學者從典章制度和秦漢簡牘等史料入手，充分闡釋了秦漢乃至於唐宋時代的大多數歷史時期，國家權力和正式管理體制是滲透至縣以下基層社會的，擁有國家正式公務員身份的「鄉官」是長期存在的，「鄉村自治」不過只是一種幻象而已。
作為中國歷史上形式上的最後一個王朝，大清朝的基層管理對前代制度有因有革。從表象上看，清王朝正式的治理機構確實只到縣一級，雖然縣以下有一些佐貳雜職官員，譬如分防縣丞、典史之類，但大多數區域確實是縣級以下無建置。
大清朝真的就將縣以下放手給地方紳士自治嗎？田園牧歌式的自治真的存在嗎？很顯然是不可能的！清朝的統治者參酌了歷史上的治理經驗，通過保甲、里甲、官方倡導鄉約等制度實現對基層社會的強力控制。
拿保甲來說，朝廷掛在嘴邊的話是「保甲為弭盜安民之良規」，很顯然側重點是治安。里甲則側重於戶籍管理，防丁口之脫漏，保賦役之平均。為了給人民洗腦，讓他們感念愛新覺羅家族的聖澤恩德，鄉約宣講制度是清統治者在諸多控制鄉村大眾思想意識手段中最令人關注的一種方式。
上述三種控制手段在全國看具有一般普遍性，構成了一種立體式、全方位的「代理人模式」的鄉村控制體系，用他們體制內當官的話來說就是「保甲與鄉約，相為表裏者也······鄉約廢則禮讓少，而以勢相使，以力相爭，保甲廢則結報無人，而刁唆告訐之徒皆得以乘其隙」。
為什麼叫「代理人模式」呢？因為在基層幹這些活兒，充當保長、甲長、里長的都不是朝廷公務員，財政也不發工資，而是由官府委派，這些人的身份性質是官府抓的「差」「役」，就是幹活兒的，沒有正式身份。這些民間「差」「役」與在衙門工作的「官差」性質又不同，他們都是本鄉本土的人，官方冠冕堂皇的理由是「所以使民相保相受」，多好的「鄉村自治」啊！
如果真信了，那就too young，too simple了！官府選擇什麼樣的人來搞鄉村自治呢？按理說那些擁有科舉功名的鄉紳最有資格，但是這種抓差性質的鄉村治理人員身份，又與那些身份高貴的紳士們顯得格格不入，人家在體制內的身份不比縣太爺低，何必要去幹這種賤兮兮的差使呢？所以說得好聽一點，官府也考慮到紳士們的體面，公開的說法是「至充保長甲長並輪值支更看柵等役，紳衿免派」。其實真相又是什麼呢？朝廷的官權力對紳士在基層的力量和影響力是非常忌憚的，官府很明顯想把紳士們排除在基層治理權力體系之外。
那麼找什麼人來干呢？官府說的是「必擇其才力精健、才智過人者充之」，而且說要尊重這些辦差的人，「待以破格優異之殊禮」。
怎麼說不重要，文件怎麼寫也不重要，關鍵看制度運作的時候是怎麼幹！保甲長、里正之類的「差役」人員沒有正式的體制內身份，辦理的都是官府交給的任務，日常工作的KPI考核壓力很大，完不成就會被責罰，動輒挨板子，一般人都覺得是「苦役」，甚至被視為「賤役」。
這樣的差使，一般良民都躲着，即便攤上了，幹得也苦逼要命。根據康熙朝一位官員的觀察，鄉村的這些辦差的人確實苦不堪言：
如舊例，朔望鄉保赴縣點卯守候，一累也。刑房按月次取結索錢，二累也。四季委員下鄉查點，供應胥役，三累也。領牌給牌，紙張悉取諸民，四累也。遺役夜巡，遇梆鑼不響，即以更恐喝，鬼錢乃免，五累也。又保甲長？情更換，倏張倏李，六累也。甚而無名雜派，差役問諸莊長，莊長問諸甲長，甲長問諸人戶，藉為收頭，七累也。
既然這麼累，身份又那麼賤，誰願意干呢？「年高有德，奴隸；殷實富家，視為畏途，或情或賄，百計營脫」，有頭有臉的人看不上這些活兒，有錢的人家寧願花錢賄賂，也不願去干。
很多地方出現了官府派活兒，讓鄉村百姓輪流干差的現象，就是所謂的「輪充」。一般良善之家的老實人被抓了這種差使，幹得都非常難受，甚至痛苦欲絕。清末官員樊增祥曾經記載過一個時期，說是光緒年間陝西商州的一個知州，有一次下鄉查案，衙門的官差責令鄉下的鄉約去為官爺們籌備酒菜，鄉約不想去增加百姓負擔，但是官差不允許。沒辦法，「不得已，斂錢於眾」。但是這個知州的官聲一直很好，老百姓不相信他會下來吃喝，都指責是鄉約自己從中撈錢。其實兩頭都沒問題，問題就在中間的官差狐假虎威。這個苦逼的鄉約「既無以應官，復不得白於民，遂赴水死」，最投河自殺了！
有沒有願意幹這些差使呢？當然有，而且他們干很歡，那就是流氓無賴了！道光年間就有人說，「今之保甲長，皆鄉里卑賤無行者為之。」這些鄉村社會的流氓無賴不在乎什麼聲名，因為本來就沒有什麼人格，他們依附於官府的權力，藉助辦差的機會，從中漁利，橫行鄉里，搞到後來，「地方、鄉約、保正諸人，類皆一丁不識貪鄙棍街主，有司任意作踐彼等，彼等任意橫行鄉里。」
大清朝不願與正經人合作搞鄉村治理，反而願意與賤人無賴攜手，為什麼呢？因為正經人不好控制，有道德意識形態自律，有鄉里風評壓力，流氓無賴怕什麼，依附於官府，將自己的利益與官府的利益捆綁在一起，橫行鄉里而無所顧忌。這樣，大清的鄉村社會一天天地爛掉了！
