衛片執法求變
在得知今年自然資源部將不再集中下發疑似變化圖斑這一消息時，張強第一反應是「有點迷茫，不知道怎麼幹了」。作為華北某市自然資源規劃局分局執法監督科科長，根據衛片查處自然資源違法案件，是其日常的重要工作。
衛片執法，是指通過衛星遙感監測技術，將同一地區前後兩個不同時間的衛星圖片疊加對比，呈現發生變化的地塊，形成「圖斑」。通過識別圖斑，國家有關部門能夠掌握該地區土地變化和利用情況，發現和查處違法用地行為。
6月20日，自然資源部召開全面推進「為基層解難題辦實事」總體情況座談會。調查監測司司長王華斌提到，以前國土調查工作中，每年年底統一組織開展衛星遙感監測，提取疑似變化圖斑下發地方開展實地調查舉證。地方反映集中下發圖斑量大，時間緊、任務重。2025年，自然資源部不再集中下發疑似變化圖斑，充分依靠基層力量據實開展調查，支持各地把調查工作做在日常，緩解年底集中調查的工作壓力。
中國地質大學（北京）土地科學技術學院教授吳克寧告訴《中國新聞周刊》，衛片執法實施20餘年來，對土地利用現狀的變更調查與發現違法用地、規範土地行為發揮了重要作用。
自2023年起開始關注衛片執法的中南財經政法大學法學院博士研究生曾翔也向《中國新聞周刊》表示，衛片有效規制了土地執法中的選擇性傾向，但與此同時，基層也可能因技術適用陷入僵化、機械、資源浪費等治理困境。因此，如何在壓縮執法灰色空間的同時，找回基層治理的彈性空間，是未來土地執法的主要優化思路。
土地執法技術「長牙」
這兩年，曾翔在各地調研時發現，土地違法現象越來越少了，甚至有一個縣級市，在衛片等技術輔助下，「一年中一例土地違法案例都沒有」。
「衛片技術的發展伴隨着各地對土地監管力度的加強，其核心是技術使得監督環境和責任體系更加嚴密了。」曾翔說，有基層執法者向他坦言：「衛星監控那麼厲害，誰敢亂來？」
衛片執法已有25年的發展歷史，相關政策也呈明顯的收緊趨勢：2000年，原國土資源部在北京等66個城市部署開展土地衛片執法檢查；2009年，衛片執法首次實現全國所有縣全覆蓋檢查，並依據《違反土地管理規定行為處分辦法》，對違法違規土地面積達到當年新增建設用地面積15％以上地區的行政首長實施問責。
2019年，圖斑從一年下發一次調整為季度下發，土地違法嚴重地區要進行土地指標扣減，倒逼地方主動整改、消除違法狀態。2021年，圖斑下發頻次再次加密，採用「月清、季核、年度評估」的工作方式。
曾翔指出，衛片執法的不斷收緊，與此前中國土地違法行為居高不下、選擇性執法問題突出有關。「為了城鎮化或當地經濟發展，部分地方會出現違規批地建設的情況，執法者很難和領導層對着幹。除此之外，人情和地方穩定等因素也會干擾執法，有的時候基層執法者即使查了，在執行環節也經常因為高額成本和社會風險而陷入執行不能的境地。」
衛片執法的出現和技術升級，有效緩解了這些問題。首先，遙感衛星的精度高、覆蓋面廣。武漢大學社會學院博士研究生王波長期關注衛片執法問題，一些鄉鎮幹部曾對他表示，「現在的衛星技術可以精確到厘米級別，甚至可以看清馬路上汽車的車牌號」。
自然資源部國土衛星遙感應用中心資源調查監測部主任尤淑撐2021年接受採訪時表示，10顆2米解像度的衛星，每個季度可以將960萬平方千米的國土有效覆蓋一遍，平均一天可以拍攝至少15萬平方千米清晰影像。
餘明馳是華東某村的駐村第一書記，在他看來，衛片是土地管理不可或缺的手段。「我所在的村子，村頭到村尾大概有7千米，有的地方沒有路，我們不可能每個地方都巡查到，必須依靠衛星技術。」
此外，與其相關的執法系統也在不斷完善。2018年「國土調查雲」系統及App正式推廣使用，其中就有「衛片執法」模塊。疑似變化圖斑會上傳至這一工作平台，並被分派到縣區、鄉鎮、村（社區），基層幹部需要對土地的具體情況進行內業和外業核驗工作：內業需收集證明土地變化的合法性材料，包括權屬證明、行政批文、項目文件等；外業需調查者前往圖斑所指區域實地核查，拍攝現場圖片並將其上傳至數據平台。
省市兩級執法部門將根據這些匯總資料，剔除「合法圖斑」「偽變化」及「其他圖斑」，再將經確認的「疑似違法圖斑」下發各級屬地職能部門。基層執法者只有在完成立案查處工作，上傳佐證資料，並經過省市兩級部門核驗後，記錄才能在系統中核銷。
由此，各級執法管理者不但能夠精準、全面地掌握轄區內土地違法的目標線索，還能夠實現執法力量的縱向整合，極大壓縮了「基層共謀」的空間。衛片執法的管理效果無疑是顯著的。「它讓農民和政府養成了土地管理的意識，大家都繃着這根弦，在很多情況下遏制了新增的土地違法行為。」王波告訴《中國新聞周刊》。
河北某農場不同季節的衛星遙感圖片圖/自然資源部國土衛星遙感應用中心
形式主義整改
不過，王波在調研中發現，在規制土地違法行為的同時，衛片執法也給部分農民和基層幹部帶來了困擾。
首先是衛片的下發頻率。王波告訴《中國新聞周刊》，隨着2020年嚴禁耕地「非農化」「非糧化」的提出以及耕地流出整改工作的推進，衛片執法成為基層的重要工作。在上級部門不斷加大下發頻率的同時，不少地方出現了自我加壓、層層加碼的情況。
「我調研的一個地區會提前去省里打探，如果省里說他們這裏有600個疑似變化圖斑，地市就會提前下發1000個，希望能覆蓋省里的問題圖斑，提前整改。」王波說。
李輝是西南某鎮政府的一名幹部，他告訴《中國新聞周刊》，最頻繁的時候，該鎮的衛片下發頻率是「隨有隨發，每周更新」。「上級部門會施壓，多長時間必須完成多少，層層下令。」華北某鎮執法人員吳彬也表示，衛片下發最頻繁的時間是從2023年到2024年上半年，各個層級的疑似變化圖斑都變為隨有隨發。
這與王波的觀察一致。「2023年衛片執法的強度顯著增大，且衛片來源雜亂，多渠道隨有隨發，基層的壓力特別大。」吳彬說，這些高頻、大量下發的圖斑經常重複，要反覆舉證、整改。「可能會因為一個地塊去農戶家10來趟，每天都在準備資料、拍照舉證。」
反覆整改，是衛片執法讓基層頭疼的問題之一。「我們鎮原來有一個坑，後來被建築垃圾填埋，結果被識別成了耕地，要求必須種上糧食長出苗，但其實這個地方是沒有耕種條件的，我們只能應付，說會趕緊澆水讓它長出來。上級政府檢查之後，這事兒也就過去了。但下次再被拍到還要再過一遍這樣的程序，有幾塊地每年都這樣弄一遍，大家的意見都特別大。」吳彬說。
高頻的整改任務，帶來的是形式主義整改，甚至虛假整改。曾翔在調研時發現，某村做公益項目時建的一個籃球場，被衛星識別為耕地，村里只能先把硬化路面翻成土地，拍照上傳，「籃球架子還在，但是已經顯示整改完了」。
王波提到，為了完成任務，基層會衍生出策略性應對方式。「比如衛星把村民房屋的一角判成了基本農田，基層執法者不能為此拆掉人家的房子，所以可能會在那一塊覆蓋一些綠布『完成整改』。」
中南大學公共管理學院副教授陳文瓊一直在關注這個話題。在她看來，衛片執法中存在的部分問題，源於衛片對土地的定性與群眾的共識不一致，比如把荒地、宅基地、林地界定為永久基本農田。哪怕整改了、通過驗收了，這些地往往在第二年又會被拋荒，部分基層幹部認為，這就是「勞民傷財，做形式主義的工作」。
李輝說，他曾遇到把公園整改為耕地的情況。「這種明顯沒什麼收成的地，只能政府貼錢，聘請第三方公司去種。後來糧食爛在地里，沒人收，第三方公司也很委屈——政府只給了種的錢，沒給收的錢。最後只能再由政府出錢去收。現在那裏還是農田，每年還得去種。」
歷史遺留問題
為什麼衛星和基層在土地定性上會存在差異，導致實際執法中的矛盾？多位受訪者對《中國新聞周刊》表示，其中原因複雜，既包含當前執法管理的問題，又涉及土地管理政策等歷史遺留問題。
吳克寧對《中國新聞周刊》指出，衛片執法及其背後的土地管理，與中國實行的國土空間用途管制與「耕地佔補平衡」制度有關。
1997年5月，《中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》出台，提出了耕地總量動態平衡要求。國家主要通過實施耕地佔補平衡制度彌補耕地流失，即按照「佔多少，墾多少」的原則，由佔用耕地的單位負責開墾與所佔耕地的數量和質量相當的耕地。
不過，後來的實踐證明，占補平衡制度能彌補耕地流失，但也會產生一些問題。「假如一個項目佔了100畝耕地，很難有另一整塊100畝地來補平，所以現實中往往是這兒補點那兒補點，存在佔多補少、佔優補劣、佔整補散的情況。用於補充的耕地，生產力明顯低於所佔耕地。」一位不願具名的學者告訴《中國新聞周刊》。
這些耕作條件和生產力較差的補充耕地，為衛片執法帶來的基層矛盾埋下隱患——農民的耕種意願普遍不高。「以前衛星遙感技術沒完全成熟的時候，這些地塊沒人管，甚至拋荒。現在有了衛星，這些地塊全部被識別，成了需要整治的任務。」王波說。
另一個問題是，在耕地的定義上，中國以糧食安全為導向，強調耕地的覆蓋作物為糧、棉、油、糖、菜和飼草飼料等主糧與生產性作物。當前，中國耕地「非糧化」問題也引發了一些基層執法人員和農民之間的矛盾。
現實情況是，願意種糧的人越來越少了。以餘明馳所在的村子為例，這個常住人口四五百人、主要由老人和小孩構成的村莊，無論之前還是現在，都不以種植糧食作物為經濟來源。即使復墾，在田地撂荒多年的情況下，水利、道路等配套設施也無法滿足耕種條件，需付出額外成本。「我們測算了一下，在政府有補助的情況下，村民們種水稻還是虧。」
另外，王波發現，此前在脫貧階段，一些農民會在耕地上種經濟作物，當地政府也會默許。但現在因為衛片要恢復耕地，農民就會承擔一定的損失。
在上述問題之外，2017年第三次全國國土調查（以下簡稱「三調」）提出的「所見即所得」原則，也造成了一些衛片認定與土地實際使用情況不符問題。這一原則曾在1984年「一調」時使用，但當時農民種植糧食收益較高，耕地利用方式比較單一，很少存在土地利用方式的調整。
而到了「三調」，仍以「所見即所得」為原則，要求基於地表覆蓋情況認定耕地，成為衛片執法中許多問題的導火索。華北某縣自然資源規劃局的工作人員李露霞參與了「三調」工作，她告訴《中國新聞周刊》，一些村民的宅基地因為種了菜或長了草，因「所見即所得」原則在「三調」被認定成耕地，後來在翻建時被衛星識別出來，發生了糾紛。
王波提到，如此認定的原因之一是為了補足耕地，保障18億畝耕地紅線，「有的地方，只要在三次全國國土調查中有一次將該地塊認定為耕地，就都按耕地來算」。
李露霞和幾個縣的相關工作人員曾到省自然資源廳反映這個問題，他們得到的說法是，「現狀是什麼就認定成什麼，但是可以備註」。後來在執法中，她發現，「備註沒有用」。
其實，自然資源部此前已多次強調，反對不顧實際情況，只依據管理數據進行合法性判定的「唯技術論」工作方式。2024年，自然資源部在關於衛片執法的通知中提出，建立容錯糾錯反饋機制，對於執法工作過程中發現的永久基本農田劃定與實際不符、用地手續備案信息有誤等問題，具體承擔執法工作的機構應及時向相關業務機構書面反饋情況，由相關業務機構組織核實認定，對確屬需要調整相關管理屬性的，相關業務機構確認調整後書面反饋執法工作機構，再按照新的管理屬性，依法依規履行處置程序。
但多位受訪者對《中國新聞周刊》表示，實踐中很難有申訴成功的案例。李輝所在鎮上曾有一個村辦企業，效益很好。該廠的一些預製管道日常堆放在一塊河灘地上，後來這塊河灘地在衛片中被認定為高標準基本農田，企業需要清理堆放的預製管道。「水泥預製產品生產需要較大的戶外空間，我按照文件上報修正，沒有用，這個廠因此損失慘重。」
王波也提到，面臨整改任務，基層往往需迅速做出反應，而一旦發現偏差，向上反饋的周期卻較為漫長。一位副鎮長曾對他表示：「有的問題要求我們2個月整改到位，而我們向上反饋材料，走程序至少90天，沒有太多迴旋餘地。」
土地管理何去何從？
近幾年，自然資源部已經意識到衛片執法存在的問題，也一直在調整相關政策。比如，2024年部里提出季度監測圖斑下發各地，輔助地方早發現、早處置，不需要向部反饋核實舉證信息，並要求各級自然資源主管部門不得將衛片直接作為行政處罰的依據。
同時，中國的耕地保護和土地管理也在糾錯和完善。比如對於「三調」土地類型認定存在的問題，自然資源部曾提出，凡是發現國土調查成果與實地國土利用現狀不一致的，應及時通過年度國土變更調查更新或糾正調查成果，確保調查地類與實地現狀保持一致。涉及管理急需的，可通過日常變更機制報部「即報即審」。
沿用至今的「占補平衡」制度也在不斷完善。2024年2月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》印發，明確「以補定占」原則，從「小占補」走向「大占補」。各地結合第三次全國土壤普查，開展土壤農業利用適宜性進行評價，持續優化耕地佈局。
可以看出，完善糾錯的核心，是應該對中國的土地家底進行全面系統的摸排。不過，自然資源部科技發展司原二級巡視員單衛東在今年2月發表的《以土地類型為基礎構建回歸自然的自然資源管理模式》一文中指出，儘管中國近期在耕地保護中增加了耕地後備資源的一些地學條件調查、國土空間規劃中開展了資源環境承載力和國土空間適宜性「雙評價」等必要的補救工作，但始終難以全面系統地摸清地段、地塊層面上的土地家底。
上述不願具名的學者表示，之所以難以摸清土地家底，根結仍在於沒有按照土地的自然特徵來進行土地調查，而是以利用現狀統計耕地：土地利用現狀頻繁變更，家底自然難以摸清。
他進一步表示，國際相關組織和其他國家強調土地的生產能力，採用「可耕地」概念，側重通過糧食生產的穩定性和糧食種植的適宜性界定耕地。而中國以土地利用現狀為基礎的土地管理工作，缺少對土地自然稟賦情況的深入探究，難以充分反映自然資源本底狀況。
以衛片為主要依據的土地執法，遵循的正是「所見即所得」的利用現狀管理思路。因此，今年衛片執法政策的調整，在某種程度上意味着中國土地管理思路的轉變。
