美國國會研究處(Congressional Research Service)上星期發佈的一份報告說，面臨中國日益增加的軍事壓力，美國和台灣都面臨政策挑戰，美國必須平衡的是如何深化與台灣的軍事關係卻不致引發與中國的衝突，台灣則是要面對解放軍不同類型的軍事行動，還要解決內部包括基礎設施、能源等脆弱性及公民防衛準備不足的問題。一些觀察人士甚至質疑，在面對中國可能的武裝入侵上台灣民眾究竟願意付出多大代價。
資料照片：台灣軍隊在台灣北部新竹縣演習。(2021年1月19日)
這份題為《台灣：防務與軍事議題》(Taiwan: Defense and Military Issues)的報告由國會研究處亞洲事務分析師凱特琳·坎貝爾(Caitlin Campbell)撰寫。
如何深化與台軍事關係卻不引衝突
報告說，美國長期以來對台灣的政策都是以維持跨台灣海峽的和平穩定為最優先目標，為勸阻中國不對台灣使用武力，美國一直在支持台灣的軍事遏阻努力並增強台灣自身阻遏中國在地區咄咄逼人行動的能力，但「美國面臨的一個挑戰是如何深化與台灣的軍事關係卻不致觸發美國政策謀求避免的衝突。」
這份旨在提供國會議員及民眾公開信息與理解以便有助於政策參考的報告指出，台灣享有包括地理位置及天然地形和氣候的軍事優勢，不過在中國人民解放軍數十年來的快速現代化之下，台灣面對台海兩岸日漸不平衡的軍力對比，「一些觀察人士評估，人民解放軍現在已經能夠，或很快就能夠對台灣實施各種軍事行動。」
報告提到台灣面臨的挑戰，包括解放軍正在訓練包括導彈攻擊、奪取台灣外圍的小型離島、封鎖等行動，還有「對解放軍風險最大及最具挑戰性的」行動，那就是兩棲登陸併入侵台灣本島，但除此之外，台灣自身還必須克服防衛上的挑戰。
台灣內部挑戰多
這些內部挑戰包括平民與軍人長期受到歷史、政治與官僚因素影響的不佳關係；能源、糧食、誰、互聯網及其他重要基礎設施系統對外在干擾的脆弱性。此外，報告也提到，一些觀察人士認為台灣的公民防衛準備不足，而且台灣軍隊在招募、保持和訓練人員上面臨困難。
「從社會層面而言，不清楚的是——在經濟安全、福祉、安全和生命方面——台灣人民在面對中華人民共和國的武裝侵略時願意或能夠承受的代價是什麼，」報告說。
報告表示，在2023年，美國官員在許多場合都說過中華人民共和國入侵台灣並非迫在眉睫或不可避免，美國中央情報局局長威廉·伯恩斯(William Burns)今年2月也公開說過，中共領導人習近平要求人民解放軍「為成功入侵(台灣)做好準備，但那並不表示他已經決定在2027年或任何一年展開入侵。不過那是一種提醒，讓人們知道他的目標和他的雄心。」
中國演習若遮掩攻擊將縮短台灣應變時間
報告說，中國解放軍目前對台灣採取的灰色地帶行動壓力，包括越來越多大型且複雜的軍事演習、近乎每日在台灣周邊包括越過台灣海峽中線的活動、例行性在海峽中線靠台灣一邊的海軍巡邏，以及以無人機繞台或飛近離島等，中國政府也經常在美台之間有高級官員或國會議員重要往來時加大這類灰色地帶行動。
「人民解放軍在和平時期常將越來越接近台灣本島的行動常態化，可能會削弱台北的能力來感知解放軍是否在利用『例行』行動或演習來遮掩一個攻擊行動的準備。如果解放軍運用這些行動來作為一個即將發生的攻擊，它有可能顯著縮短台灣應變的時間，」報告說。
報告認為，中華人民共和國的灰色地帶行動提供了解放軍訓練與情報搜集的機會，同時還會消耗台灣的軍隊，而後者已經在為應對解放軍頻繁的行動而面對不斷增加的操作及維修成本。報告還稱，一些人認為北京也在謀求使用脅迫性但非暴力活動，讓台灣的社會菁英與人民對台灣軍隊的能力產生疑慮和恐懼，以製造政治壓力讓台北屈服於北京對兩岸統一的堅持。
關於美國對台灣防衛能力的支持與國會的角色，報告指出，雖然自1980年美國終止與台灣數十年的共同防禦條約以來一直與台灣維持着非官方的防務關係，「這種非官方但牢固的防務關係——它涵蓋了武器移轉、培訓、信息分享和例行性雙邊對話與計劃——在此後的數十年來顯着地協助台灣遏阻中華人民共和國的軍事侵犯」，國會也在2022年《國防授權法》(NDAA)包含了《台灣加強韌性法》(TERA)以強化美台防務關係。
《台灣關係法》創造戰略模糊
關於美國對台策略和政策，報告說，《台灣關係法》(TRA)為美國對台灣防衛的支持提供了法律基礎，此一法律並不要求美國保衛台灣，而是規定「美國的政策是要維持能夠保衛台灣的能力，TRA創造了一旦中華人民共和國攻擊台灣時美國採取行動的『戰略模糊』。」
儘管有包括一些國會議員在內的觀察人士都倡議美國應該改變政策，正式承諾保衛台灣，認為這種「戰略清晰」有助於遏阻日益獨斷的中華人民共和國，不過報告指出，支持「戰略模糊」的人認為這個長期政策可以持續鼓勵台北與北京自我克制，並促使台灣在其防衛能力上做更多投資。
報告稱，台灣與美國官員都同意台灣在遏阻北京侵犯的策略上必須考慮到中國日益增長的軍事能力，不過他們有時候對如何落實這種策略有不同看法，美國政府鼓勵台灣謀求所謂的「不對稱」策略，以大量小而相對廉價的武器系統來大大提高中國併吞台灣的代價，但台灣一些人認為這種做法將使台灣在應對解放軍的灰色地帶脅迫上更為脆弱，這種討論的背景內容包括「對華盛頓是否、如何在台灣遭受攻擊時提供協助以及能維持多久的不確定性。」
國會加快美供台武器程序
報告最後說明了美國對台軍售的做法，指稱數十年來這是美國協助台灣提高防衛能力最公開的做法，儘管2020到2022年期間台灣是美國最大對外軍售(FMS)的採購者，但一些觀察人士認為台灣軍隊的裝備並不足以擊敗中華人民共和國可能的攻擊，尤其是烏克蘭戰爭凸顯了美國及其夥伴在防衛產業程序上的脆弱，美國是否能及時交付台灣防衛物資令人擔憂。
為了處理這些問題，報告說，《台灣加強韌性法》有對應的做法，包括授權美國政府到2027年為止，每年對台灣提供多達20億美元的「對外軍事融資」(FMF)援助；允許美國政府使用「總統提取權」(Presidential Drawdown Authority)從美國國防部現有庫存中提供台灣武器裝備，拜登政府已經在7月時通報國會將移交台灣3.45億美元的防衛物資；以及要求行政當局將對台軍售納入「快軌」加快處理台灣的採購要求。
此外，報告也提到，國會參、眾兩院已通過的2024財年《國防授權法》將包括多項涉台安全條款，例如要求行政當局就與中國發生戰爭的後果提交報告、研擬如何讓台灣符合資格免於某些出口管制的要求，以及暫時授權採購彈性以加快對台灣提供彈藥等。
2024財年《國防授權法》仍有待眾兩院就各自文本進行協調，待兩院取得一致版本後還需分別表決通過才能送交總統簽署生效。
