最近,中國城市規劃設計研究院原院長李曉江接受專訪時,說了一段很有衝擊力的話:高層住宅會是中國社會最沉重的負擔之一。
李曉江先生的這番話切中肯綮。但凡有些房產常識的人士,在高層住宅的弊端上,至少達成三點共識:住宅逐漸老化,維護費用逐漸上升,安全隱患不可輕視。
李曉江先生還提到高層住宅的其他問題,諸如建築標準低、品質低,後期維護不好,災害風險大,等等。
絕大多數人一直嚮往的所謂現代化大都市的「高樓林立」,不過如此而已,而且還隱藏着這麼多致命的弊端,這個時候,是該認真反省城市化現代化等於「高樓林立」了。
01
「高樓林立」是不可避免的嗎?
中國城市為何有如此之多的高層住宅?
李曉江先生把問題歸結為「土地財政」和主要以GDP作為考核指標:
一方面,賣地收入越高越好,開發商還要從中盈利,於是住宅越建越密,越建越高。高層、超高層住宅已成為城市新增住房的主體形態,住房容積率不斷上升。
另一方面,在GDP考核機制下,地方政府想盡辦法招商引資,因此就以極端低廉的價格出讓工業用地,甚至是白送。於是就出現了城市用地中,生活用地高樓林地、過於集中,生產用地十分低效,可以「躺着曬太陽」。
這就是商住地產補貼工業地產,自然是進一步拉高商住地產的價格,使之更加向「空中」要效益。
李曉江先生的論斷是正確的。不過還可以進一步反思,當初除了這條「高樓林立主義」,還有沒有其他城市化路徑?「高樓林立」是不是必經之路?
問題可以追溯到1994年的分稅制改革。
分稅制改革後,地方政府普遍出現財權與事權不匹配現象。解決財權短缺,無非是擴大稅源和其他非稅收入。但稅率都是全國統一的,於是只能發展本地工商業以擴大稅基,除此之外就是招商引資,到其他地方「挖牆腳」。
全國的地方政府都不約而同是這個思路。所以你可以看到,在很多年裏,各個地方競相出台一個比一個更優惠的稅費和土地政策——從三免兩減半到五免之後再商量,土地返還到免費提供工業土地,設備補貼一再提高,地方產業基金配套——誰都明白,引來一家大企業,就是引來一尊財神。
非稅收入這一塊,主要是土地出讓金。
地方經濟發展起來,有更多的人進城生活,房產成了「剛需」,土地有了升值空間。於是,抬高商住用地價格,一可以彌補財政虧空,二可以彌補工業地產的零地價/低地價帶來的損失。
邏輯是如此清晰,近乎是個「完美」的閉環:邏輯的起點是分稅制,終點之一,是今天高樓林立的城市景觀。可以說,高樓林立是一個制度塑造的結果。
分稅制的初衷,是提升中央財政掌控力,同時它也是一個不錯的制度選擇:其一,它擴大了地方自主發展的權力,其二,它無意間,提前為2001年加入WTO,各地方政府主動承接外資進入中國布好了局。
為什麼全世界那麼多加入WTO的國家,唯獨中國在很多年裏一直是吸引外資最多的國家?主要原因就在於,考核與GDP掛鈎,使各地方政府招商引資吸引外資的能動性,簡直是匪夷所思的大。
按照20世紀90年代的增長曲線,中國要達到今天120多萬億的GDP,至少要等到2050年以後。分稅制加上加入WTO,至少使中國提前很多年完成了初步的現代化。
但分稅制也帶來一些問題。最典型的是土地財政。高峰時期,有的地方財力,超過一半需要由土地財政提供。結果如今,房地產業一出問題,地方債務就成了今天中國經濟最大的拖累。而高層住宅的問題,不過是所有問題中,一個不起眼的弊端而已。
02
土地稀缺是推高住宅高度的動因嗎?
造成「高樓林立」的原因,當然不止分稅制。守衛耕地紅線也是主要原因之一。在很多人的樸素認知里,把房子層層疊疊建立來,可以「省下」很多耕地種糧食,保證糧食安全。
守衛耕地紅線的目的,是提高糧食自給率,保證糧食安全。這是國家大事,沒有商榷餘地。
影響糧食安全的因素,無非是天災,包括水災旱災、病蟲害等,歷史上多有發生,以及人禍,包括戰爭、貿易禁運等。歷史上最大的貿易禁運案,發生在1979年蘇聯入侵阿富汗後,美國政府宣佈對蘇聯實施懲罰——糧食禁運。
加拿大、澳大利亞和歐洲多國也同意參與這次貿易禁運,不過詭異的是,他們承諾的是保證向蘇聯出口的糧食不超過「正常和傳統」水平,禁運一開始就打了折扣。
這裏還有個背景。上世紀70年代末,蘇聯成為全球最大的糧食淨進口國,而美國是蘇聯最大的糧食貿易夥伴。禁運發生前,蘇聯向美國訂購了2500萬噸糧食,佔到蘇聯進口糧食總量的70%。
禁運發生後,按照規定,除了1975年美蘇糧食貿易長期協定規定的美國有義務出口的800萬噸糧食外,中斷的是1700萬噸糧食的出口合同。
按理說,美國的糧食禁運,可以給蘇聯致命一擊。但事與願違。1979—1980年度,蘇聯進口糧食高達3120萬噸,與進口計劃只有10%的差距。也就是說,美國的糧食禁運是無效的。
北京大學盧鋒教授認為,糧食貿易禁運不成功,主要有三點原因:第一,糧食出口國利益不一致。第二,難以控制糧食轉運。第三,糧食禁運國也在犯規。第四,其它國家乘虛而入。
當代國際貿易史表明,除了高端晶片等敏感高科技產品,大概還沒有用錢買不到的大宗商品。有錢的蘇聯根本不怕糧食禁運。所以,保證糧食安全的另一條措施,是要有足夠的外匯儲備。今天世界上有的國家發生糧食短缺的根本原因,只是因為沒有外匯。從這點上講,發展經濟,是保證糧食安全的根本措施之一。
如果發生糧食短缺,不是因為房子佔用土地太多,而是經濟停滯不前,甚至發生了嚴重倒退。
自然資源部2024年3月份公佈全國683個城市城區面積:全國設市城市城區總面積11.02萬平方千米,實際建設區域7.80萬平方千米。與之相對比的是,1981年,全國設市城市實際建設區域為7438平方千米。
40多年間,中國建成區面積擴大了10倍,光是城市建設就使耕地損失了7萬平方千米。如果加上退耕還林,退耕還牧以及天然林保護工程,那麼失去的耕地只會更多。
靜態地看,失掉如此多的耕地,中國應該遭遇到更嚴重的糧食短缺。然而恰恰相反,1981年的中國,溫飽問題尚未解決,如今已經普遍地營養過剩。
其中到底發生了什麼?首先是中國有錢到國際市場購買價廉物美的糧食,其次是中國的農業科技突飛猛進。
如此一看,要談論目前「高層住宅會是中國社會最沉重的負擔之一」的困局,需要從土地-糧食論說中跳脫出來。
03
高層住宅的改善餘地有哪些?
不可能因為高層住宅有這樣那樣的問題,就把它們推倒重建,而只能是在新的經濟環境和新的認知之下,進行一些改善性處理。
首先是新建住宅。
2021年住建部的新標準是:要求建築高度控制在最大為80米,審批80米以上住宅建築、100米以上公共建築建設項目時,要徵求同級消防救援機構意見。這與過去年代的高層住宅相比,只是略有降低。
新建住宅中,值得期待的是浙江麗水的新政策:它將「適當放寬容積率限制,符合相關情形下允許建設單幢低層住宅,低層建築非沿街部分可以採用高度不大於2米的實體圍牆」。並允許單個業主拿地,也允許多人組團聯合拿地共同建設。從戶型設計到室內裝修,從智能家居到園林景觀,一切皆可「私人定製」。
這種新的土地出讓方式,可以防止高層住宅的一切弊端。
如果麗水的房地產新政可以推廣,實際上就解決了中小城市也是成片高層住宅的問題——能「救」一個是一個,不能因為大城市還不能一勞永逸解決問題,就放棄作為。
實際上,隨着產業外遷和自動化智能化水平的提高,大城市也有很多工業園區有大量土地閒置,也沒有重新開辦企業的前景,這些土地可以改「性」,變為商住用地,修建低層住宅,以此修正此前住宅建造中的弊端。
其次是已建成高層住宅的更新。
目前對城市老舊小區的改造正在進行,譬如加裝電梯、更換改造管網、防水處理、景觀改造、增加消防設施等等,但要城市小區居民自籌資金,目前恐怕也很難推行,只能是政府出資,但政府財力有限,而目前改造的,還是上世紀八九十年代的老房子。
中國城市建設是從2000年之後飛速發展的,問題大概會在2030年之後集中爆發,很多小區的維修基金還剩多少?政府那點改造資金怎麼應付得過來?留給社會資本的利益點在哪裏?這些問題都沒有答案。這「會成為中國社會最沉重的負擔之一」。
再次是老舊住宅的拆除重建。
個別地方已經啟動這項工作。相信今後數十年,中國城市中大量的住宅都將被拆除重建,如果地方經濟仍然沒有從「土地財政」的窠臼中解救出來,仍然是70年產權,城市建設很可能重新陷入更深的深坑。