直到2022年底，中國地方政府融資平台隱形債務規模約達54.2萬億元。
(陳松興提供)
中國推出十萬億人民幣地方債務置換方案，以置換地方政府的隱形債。那麼，到底何謂「隱形債」，目前規模如何？中國又為何一改過去「誰家孩子誰抱」的立場，出手化債？
中國財政部部長藍佛安8日在人大常委會第十二次會議記者會上表示，從2024年開始，中國將連續五年每年從新增地方政府專款中安排8千億元人民幣，專門用於化債，累計可置換「隱性債務」4萬億元。若是再加上此次全國人大常委會批准的6萬億元新增債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。
雖然藍佛安宣稱，2028年之前，地方需要消化的隱性債務總額將從14.3萬億元，大幅下降至2.3萬億元，然而，路透社指出，國際貨幣基金組織估計2023年底地方政府融資平台的債務為60萬億元，相當於國內生產總值(GDP)的47.6%。
隱形債從何而來
中國文化大學國家發展及中國大陸研究所兼職教授陳松興接受本台訪問時表示，中國政府債務主要分為中央政府債務和經中央允許的地方政府債務。過去因財政收支劃分，允許地方政府設立融資平台發債，形成實質上是地方政府的小金庫，由地方政府擔保。因名目上不列入正式債務，而被稱為「隱形債務」。
自2008年以來，地方政府因配合中央政府4萬億的刺激方案，要求地方政府大規模推動基礎建設。陳松興指出，地方政府作為主要負擔者，透過賣地從房產開發商取得權利金、以及融資平台發債或向銀行借款進行融資。直到2022年底，地方融資平台的隱形債務規模約達54.2萬億元，其中發行債券佔30%，銀行借款佔60%，其餘為非標準債務。中國的財政收入自2015年來持續惡化，2022年稅收與非稅收收入佔GDP比率從22.18%降至16.8%，而2023年和2024年情況將更不樂觀。
2024年2月1日，恆大集團在河北省石家莊市外圍地區，一處未完工的住宅樓開發區鳥瞰。(路透社圖片)
「由於財政困難，部分地方政府試圖通過違規收費增加財政收益，但仍遠遠不足應付債務需求。所以中國中央政府批准6萬億元的化債方案，但僅能暫時延後迫在眉睫即將到期債務，無法解決根本問題，」他說。
曾任內蒙古自治區法制辦法律顧問室副主任的杜文對本台表示，從胡溫時期，中國開始以GDP增長為導向的經濟發展模式，地方政府為推動基礎建設，透過舉債投資於城市建設等。通常中央政府僅提供約30-40%的資金，其餘則由省、市、縣級政府依次配套，形成所謂「配資模式」。地方官員一來為了GDP發展、也為了個人升官競相舉債。然而，並非所有借款均經合法程序批准。地方舉債需經省級政府批准，省級政府借款則需報全國人大，程序複雜而冗長。
杜文說：「為了突破合法債務限制，地方政府轉向』隱形債』，包括政府直接貸款，以及政府財政擔保，由國有企業或城投公司對外借款，形成巨額債務規模。」
隱形債滾雪球
杜文指出，地方政府靠瘋狂舉債推動GDP增長，然而，隨着債務規模超出控制，債務無法償還，地方政府只能採取借新還舊的方式，甚至借款以支付利息。然而，自今年起，中共領導人習近平要求中國銀保監會和各大銀行，嚴格控制對地方政府的貸款，尤其針對無擔保的口頭承諾貸款。由於地方政府依法不允許擔保，這是違反擔保法、預算法等相關法律，銀行打起官司必輸無疑，還無法追回資金。
他以自己過去服務的內蒙古政府為例，當時內蒙財政廳給包頭亞麻紡織廠，做世界銀行貸款項目。通過光大銀行進行擔保後，內蒙政府對光大銀行進行再擔保，這是非法的「二級擔保轉擔保」問題。當時這4個億項目是由前中共中央政治局常委周永康所批准，經調查發現有水分因而喊停。類似這樣的事件，經地方法院判決銀行敗訴，地方政府是可以不還錢。
杜文表示：「若地方政府無力還債，銀行面臨破產風險，可能引發系統性金融危機。老百姓的錢血本無歸就會造反鬧事，之後也會導致其他金融系統出現倒閉潮。中國金融系統一崩潰，整個共產黨就塌崩了。所以這次保地方債，其實是為了保銀行、保金融系統，這是打掉牙往肚裏咽，沒辦法的辦法。」
圖為中國工商銀行在2020年北京市舉行的中國國際服務貿易交易會，會場的展示攤位。(路透社資料圖片)
誰家孩子誰抱為何立場改變？
在中國前總理李克強時代，針對地方政府的債務危機是強調「堅持中央不救助原則，做到』誰家的孩子誰抱』。」去年1月，時任的中國財政部長劉昆接受官媒訪問時也表達相同立場。
曾經入獄的杜文表示，之前坐牢的獄友，有好幾位是分管財政的副市長、財政局長被關。他們曾提及中央政府一直在排查隱形債規模，最後的後果是沒人敢承認隱形債，中央在統計調查的時候誰也不敢承認，「因為誰家孩子誰抱」，承認之後代表，要還這麼多錢，能拖一陣子是一陣子。現在知道的(數字)是極少數。
陳松興說，與李克強時期與地方保持一定財政距離相比，現任財政部長藍佛安可能更傾向於執行上級的指示。從9月下旬開始，人民銀行宣佈降息降准，隨後發改委和財政部也出台了相關政策。然而，中國決策層似乎在政策走向沒有達成一致共識。
他以恆大爆雷為例，中國政府本應更早採取行動，防止情況發展惡化。然而，由於處理不當，銀行被迫承擔大量不良資產。另一方面，地方政府融資平台也面臨財務困難也是由銀行貸款或發行由銀行購買的債券。
陳松興表示，拖延只會造成情況日益惡化。「全球金融風暴處理原則是及時行動，且措施規模口徑要足夠大。然而，中國中央政府每次政策出台時似乎都在猶豫，無法在撙節和大規模刺激之間做出決定。由於這種猶豫不決浪費了時間，導致解決問題的成本不斷增加。」
對於近日鄭州大學生單車運動，陳松興提醒，政府的救市計劃如果缺乏結構性改革，效果有限。受經濟下行和失業影響，大批大學畢業生無業，轉向低成本的生活方式，如騎單車參加「單車革命」，以表不滿。這對中國政府是重大警示，若不迅速採取措施穩住經濟和就業，類似的社會事件恐會持續發生。
