9月22日,聯合國大會第79屆會議以協商一致的方式通過《未來公約》
主持人:陳奎德
座談人:李恆青先生,經濟學家與政治評論家
聯合國何去何從?
2024年9月22日至23日,各國元首和政府首腦齊聚紐約聯合國總部召開未來峰會,探討全球治理中面臨的緊迫問題。9月22日,聯合國大會第79屆會議以協商一致的方式通過《未來公約》(Pact for the Future)及其附件《全球數字公約》(Global Digital Compact)和《子孫後代問題宣言》(Declaration on Future Generations)。
無疑,《未來公約》緣起於聯合國未能制止當下兩場愈演愈烈的戰爭並追究違反聯合國憲章的人員的責任。其更深遠的背景則是聯合國的命運,它何去何從?
有193個成員國參加的聯合國大會通過了這一具有里程碑意義的宣言。
俄羅斯和伊朗是反對這項《未來公約》的七個國家之二,但二者並未能阻止該文件在峰會期間得以通過。重要原因是非洲國家集團對公約的支持和對俄國的公開抵制。
這份《未來公約》是什麼?它對聯合國意味着什麼?它對中國又意味着什麼?
《未來公約》昭告天下
《未來公約》包含五個章節,分別涉及可持續發展及相關融資、和平與安全、科學、技術與創新、青年與未來,以及全球治理的轉型。對此,《公約》提出了56項行動計劃。
改革安全理事會
在《公約》中,國際社會普遍關注的是「全球治理的轉型」一節。在這一節中,《公約》提出要「改革安全理事會,確認迫切需要使其更具代表性、更加包容、更加透明、更有效率、更有實效、更加民主、更可問責」。
作為聯合國最核心的機構,安理會一直備受批評。聯合國成立之初,為了避免其前身國際聯盟的失敗,安理會設計中重視保持「大國一致」。不少國家現今批評安理會的決議主要反映「常任理事國的戰略利益和政治動機」。
安理會也在常任理事國本身捲入衝突時嚴重失靈。許多意見認為,俄烏戰爭與加沙戰爭都再次證明了這一點。同時,安理會的席次構成也被認為停留在舊的國際秩序中,外界認為其代表性嚴重缺失。
安理會改革:歷史回顧
自2005年時任聯合國秘書長的安南(Kofi Atta Annan)提出「安南方案」開始,安理會改革正式被聯合國提上日程。自第62屆大會以來,每屆大會均以決議方式提出安理會改革問題,但正如1998年11月23日的第53/30號決議指出,「如無大會會員至少三分之二的贊成票,不就安全理事會席位公平分配和成員數目增加的問題及有關事項作出任何決議或決定」。所以,自安理會改革進程開始以來,包括法國及列支敦士登等安理會常任理事國與非常任理事國提出過不同的改革方案,均未獲得成功。
安理會改革的難點何在?
因為修改安理會章程需要常任理事國多數同意,改革的方向基本上指向擴大安理會常任理事國,這實際上就意味着現任五大常任理事國權限的縮水。這就像是醫生給自己動手術,因此改革很難真正啟動。
再者,俄烏戰爭後,安理會常任理事國中成型為兩大派別,美英法vs.中俄,雙方在很多重大的國際議題上基本上都是對立的,加上每個常任理事國都有否決權,所以目前安理會的核心功能幾乎等於被廢了。
在《未來公約》中,各國同意了一個大規模的改革方案,包括「優先糾正非洲遭受的歷史不公」、「提高代表性不足和無代表的區域和集團的代表性」、「擴大安全理事會」等。
值得關注的是,該項行動中還特別提及「否決權問題是安全理事會改革的一個關鍵要素」,各國同意將加緊努力,就否決權的未來達成協議,包括就限制否決權的範圍和使用進行討論」,此外還提到「考慮納入一項審查條款,以確保安全理事會隨着時間的推移能繼續履行其使命並勝任其職」。
代表與會各國多數同意此一改革方向。《未來公約》本身亦表示,大會「支持由會員國驅動的安理會改革,並且將根據大會第62/557號決定以及1998年11月23日第53/30號決議等大會其他相關決議和決定,通過政府間談判加緊改革努力。」
鑑於前述醫生給自己動手術的悖論,《未來公約》雖然給出了願景,但基本上是多數會員國意志的鄭重表達和大聲宣示,但是其中擴大常任理事國和限制否決權範圍的問題,是極難攻克的硬骨頭。
如此看來,《未來公約》只是給安理會改革施加了輿論上的壓力,具體的可操作的改革措施並未出現,似乎長路漫漫。
《未來公約》彰顯兩極營壘對峙
但是,聯合國安理會的改革,目前透出了一線曙光。已經兩年半的俄烏戰爭以及以色列對哈馬斯、真主黨、胡塞武裝力量(實質上是以色列vs伊朗)的戰爭,撕裂了全球。然而,目前呈現的趨向是,這兩場戰爭正在逐漸走向一個有利於安理會改革的結局。
首先,聯合國大會上發生的一個插曲或可表明這點。在大會決定通過《未來公約》前,俄羅斯代表團與白羅斯、朝鮮、尼加拉瓜、敘利亞、伊朗等國突然提出修正動議,要求在《未來公約》內加入聯合國應由政府間決策進程推動,而且聯合國及其系統不得干涉《聯合國憲章》第二條第七項規定的本質上屬於任何國家國內管轄的事務的文字。俄羅斯副外長韋爾希寧(Sergey Vershinin)對大會表示,數月來協調文本的國家只包含了「主要由西方國家向他們指示的內容,而忽略了俄羅斯一再要求就文本進行政府間談判的要求」「沒有人對這份文件滿意。」但是,俄羅斯等七國的這一修正動議沒有得逞,它並未阻擋《未來公約》的通過。這表明主流國際的對立面勢單力薄,無法形成勢均力敵的對立陣營,不能真正代表南方國家集團。
其次,目前以色列對哈馬斯、真主黨、胡塞恐怖武裝力量(背後是伊朗)的致命打擊,使得國際政治的天平難於逆轉地傾向於聯合國安理會中的民主和平的國家。
南方國家不「南方」
眾所周知,雖然中共與俄國在地理上屬於全球北方,但中俄常常自我標榜為全球南方國家利益的代表,以對抗它們所稱的北方發達國家集團和民主陣營。特別是北京當局,用盡力氣大撒幣於眾多非洲國家,收買那些貧弱非民主國家在聯合國的選票,從而使踐踏聯合國《世界人權宣言》的最兇悍侵犯國民人權的中共政權,居然能使自己成為聯合國人權理事會的理事國,還經常不知羞恥地把「堅定維護以聯合國為核心的國際體系」掛在嘴邊。但是中華人民共和國志願軍事實上是與聯合國軍作戰的敵對國家(聯合國大會第498號決議譴責中國人民志願軍介入韓戰,認定中華人民共和國介入朝鮮是「侵略行為」。這是聯合國大會第一次決議判定一個國家為武裝侵略者。也就是說,中華人民共和國志願軍是與聯合國軍交戰的敵對方,是侵略者)。
然而,這次北京收買非洲國家投票的錢是扔到水裏去了。56個非洲國家否定了俄羅斯等七個國家阻擋《未來公約》通過的企圖。
剛果代表包括56個非洲國家的非洲集團發言時表示,俄羅斯等國對《未來公約》提出的修正案無助於各方達成應對全球多重危機的預期。其又代表非洲集團提出動議,要求大會不對俄羅斯等國提出的修正案採取行動。該動議最終以143票贊成獲得通過,僅俄羅斯和6個國家反對。
雖然中國不在俄國等7個提修正案國家之內,但56個非洲國家的表態,仍然嚴重打擊了北京和莫斯科想要成為南方國家代表的企圖。它們一直期待的以數量不少的受中國經濟支持的小國(以非洲國家為主)來充當聯合國的投票機器以滿足中俄兩國的政治需求的願望受到了一次沉重打擊。
美國《外交政策》雜誌的一份調查顯示,全球9個人口最多的南方國家的絕大多數人仍然認同國際規則、原則代表「世界上大多數國家」的價值觀和需求。
在這些重大的原則問題上,「投票機器」並不總是會聽命於其背後的撒幣金主的。
所有以上三點歷史大勢揭示出,聯合國安理會改革的走向,可能有利於民主自由和平國家的期盼。
為何習近平不願出席聯合國大會?
聯合國大會在9月22日開啟未來峰會,世界領袖冠蓋雲集紐約,但中共最高層政治局常委無一人前往,完全缺席盛會。9月23日的新華社網站首頁看不到聯合國大會的任何信息。然而反美、反西方的宣傳卻高唱入雲,不絕於耳。官媒相繼拋出三篇文章,《商務部回應歐盟將中國對歐盟乳製品反補貼調查訴至世貿爭端解決機制》《美方應放下維霸遏華執念停止拿地區國家當工具》和《起底美西方國家「低端鎖定」全球南方:標準之牆規則之鏈謊言之刃》。