近來，隨着習李政府為戒除政府官員的奢靡之風而三申五令，網絡和傳統媒體上不時有公務員叫窮，稱工資收入增長緩慢。明里暗裏還有許多官員認為，自2004年陽光工資改革以來，公務員的收入水平已經長期處於中下水平。這些說法遭到社會各界的反駁和批評。
2004年《中共中央國務院關於進一步加強人才工作的決定》指出，要「建立公務員工資與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應、與企業相當人員平均工資大體持平的工資水平決定機制。」那麼，相對於其他職業而言，中國公務員的工資水平究竟是高了還是低了?本文將使用官方發佈的統計數據來回答這個問題。
中國的黨政群工作人員規模
首先，必須明了的一點是並非所有的政府工作人員都具有公務員身份。到目前為止，中共政府從未系統地公佈公務員人數。唯一比較權威的數據是人社部發言人在2012年3月透露，2008、2009和2010年全國公務員總數分別為660萬、679萬和689萬人。而據《中國統計年鑑》，這三年公共管理和社會組織的城鎮單位就業人數分別為1335萬、1394萬和1429萬人。
所謂公共管理和社會組織，根據官方的定義，包括如下子類：中共機關，國家機構，人民政協和民主黨派，群眾團體、社會團體和宗教組織以及基層群眾自治組織。對比以上兩組數據可以推論，在中國的公務人員中，具有公務員身份的不到半數。
根據筆者估算，目前，中國的公務人員中，接近一半具有公務員身份，另有近30%有事業編制(包括享受參公待遇的事業編制人員)，約有20%沒有編制。毫無疑問，在他們中間，有公務員身份的，地位和待遇通常高於有事業身份的;有事業身份的則高於沒有編制的。例如，在黨政機關和社群組織中工作的事業編制人員，一旦被提拔到副處級崗位，通常即可得公務員身份。
中國沒有政務官和事務官(即西方國家定義的公務員)的區別。中國的公務員法規定，公務員分為領導職務和非領導職務，前者包括從鄉科副職直到國家級正職(國家主席)等所有具有領導權力的公職。
中共政府既然從未系統公佈公務員規模數據，公務員收入數據當然也無從談起。官方發佈的權威數據見於國家統計局和地方統計局出版的統計年鑑。其中有兩組數據可供我們把握中國公務員的工資水平(不包括未在統計之列的福利)。一是按行業分城鎮單位就業人員工資，其中公共部門和社會組織作為一個大行業與其他近20個大行業並列報告。二是按企業、事業和機關分組所作的報告。機關就業職工由就業於「各級國家機關、政黨機關、社會團體」的職工構成。第二組數據使我們可以把中國公務人員的工資水平與企業和事業單位人員的平均工資水平加以比較，看看兩者之間是否「大體持平」。表1的第2-4欄報告了從1993到2008年全國企事業和機關城鎮單位就業人員平均工資相當於全國所有在職職工平均水平比例的變化，不過非常遺憾的是，國家統計局沒有報告2008年之後的數據。從這些數據中我們看到，在1993年，即中國剛剛開始建設社會主義市場經濟和分稅制改革之前的那一年，企業、事業和機關人員的平均工資與全國平均工資比例均為1.0，也就是說，中國公務人員的工資水平和企業人員「大體持平」。但在此後的十餘年中，企業佔比滑落至0.97上下，從未達到全國平均值水平。事業和機關人員在1994年劇增至超過平均水平的9%，似乎顯示了分稅制改革的效果，因為兩類人員都主要靠財政供養。
但是，此後，事業單位人員的平均工資水平，除了在少數年份超過全國平均水平5%以上外，基本上在略高於後者的水平上浮動，2008年僅比全國平均水平高了1%。機關人員是最大的受益者。從2001年開始，他們的平均工資水平高於全國平均水平10%以上。2008年超過平均水平15%。
2008年，公務人員的平均工資水平，無論是按機關還是公共管理部門的口徑測量，在中國18個大行業中，僅低於信息和軟件業、金融業、科研與技術服務業、電力燃氣業、採礦業以及文體娛樂業等六個行業。
按照細行業劃分，比公務人員享有更高的平均工資水平的城鎮單位就業人員有1925萬人，佔全國城鎮單位就業總人數12192.5萬人的16%。換言之，2008年1157萬黨政機關工作人員的平均工資水平，在當年的城鎮單位就業人員的收入水平分佈上，佔據了74-84%區間的位置，處於中上水平。
廣東與河南省比較：一個也許有普遍意義的提示
儘管國家統計局沒有發表2008年之後的企業、事業和機關分類數據，仍然有不少省市在其統計年鑑中按這一分類報告就業數據。在這裏我們就廣東和河南省的情況做一比較研究。前者為沿海發達省份，後者為內陸相對不發達省份。
按照大行業分類，2012年，廣東省僅有金融、科研、信息、衛生和電力五個行業職工的平均工資水平高於機關或公共管理部門。這五個行業在2012年的廣東總共僱傭了161萬職工，約佔當年廣東職工總數1304萬的12%。同年，廣東有94萬機關職工，或103萬公共管理部門職工。這就是說，公務人員的平均工資水平大體位於80-88%的區間，穩穩佔據中上收入地位。
河南的狀況則與廣東完全不同。如表1的第8-10欄所示，該省的公務人員的工資水平在分稅制改革初期顯著高於企業人員。但從2003年起，除了少數年份，公務人員的工資水平低於職工平均水平，在2012年，僅及後者的92%。毫無疑問，僅就工資收入而言，河南公務人員處於中下的位置。
如果說，河南省公務人員工資水平顯著低於平均水平已經難以理解(當然，河南由於正規財政弱小，陽光工資改革上肯定是落後於廣東的)，更難以理解的是河南公務員報考的競爭性竟然遠遠高於廣東。2013年，河南招收公務員4035名，報考人數約17.6萬，錄取比例約為43.7:1。同年廣東省招收公務員13565名，報考人數約26.67萬。比例約為20:1。
國際比較：政府僱員工資普遍較私人部門略低
英國公共行政皇家學會會刊《公共行政與發展》於1998年發表了一篇題為《政府僱傭和報酬：來自全球和地區的證據》的論文。作者在經驗證據的基礎上總結道，「一般而言，政府僱員的工資收入似乎要比私人部門的工資收入打折10-20%，考慮到政府工作所具有的更大的穩定性，這一點是合理的。」
作者搜集的1990年代初的地區數據表明，公共部門僱員的收入對私人部門僱員的收入比例，唯有在中東地區國家達1.3，在非洲達1.0。而在其他地區均在1.0以下，亞洲為0.8，歐洲和中亞為0.7，拉丁美洲為0.9，經和發展組織國家為0.9。總和平均值為0.8。
對比這些發現，中共中央和國務院關於公務員與企業相當人員平均工資大體持平的政策要求，似乎已經明顯偏袒公務人員了。而在實際政策執行過程中，如上述2008年全國數據所指明的，中國的黨政機關社會團體人員的平均工資，大體比企業人員高了20%。而廣東省的數據表明，公務員的相對平均工資水平，最高時(2005年)比企業多50%，近年仍舊多近30%，與中東國家有得一比。
從全國和廣東的長期數據看，公務人員的工資收入增長速度顯著高於企業和事業單位人員。然而，河南省的數據表明，最近幾年，它的公務人員的工資收入平均水平，已經下降至企業的90%的水平，到了一個與1990年代國際經驗「接軌」的水平。
然而，國際經驗所展現的似乎是，在經濟不發達、增長乏力(非洲和非石油出口國中東國家)，或者嚴重依靠石油租金的中東海灣國家那裏，政府僱員的工資水平顯著高於或至少不低於私人部門僱員。
與此不同，本文考察的廣東和河南例子似乎表明，在中國，一個地區的經濟越發達，它的公務人員工資水平越可能高於企業人員;反之，經濟越落後，公務人員的工資水平越可能低於企業人員。
如果廣東和河南的例證具有普遍意義的話，那麼就意味着，分稅制改革以來的中國經濟高速增長產生的成果，通過地方財政收入增長速度顯著高於經濟增長速度的運作機制，過多地被政府公務人員所佔有。
在這個意義上，習李政府治官舉措，應該不但要戒除官場的奢靡之風，而且要讓公務人員的收入水平回歸到為社會民眾所能接受的符合「國際慣例」的合理水平。
