6月23日，緬甸首都內比都，到訪的中國國務委員楊潔篪與緬甸總統吳登盛舉行會談。為中石油集團陷入困境的中緬油氣管道項目出面協調，是楊潔篪此行的重要議程。
6月4日，中石油宣佈中緬天然氣管道緬甸段工程建設全面完成，達到投產試運條件;原油管道緬甸段工程完成94%。據中國《財經》雜誌報道，中石油這一項目總投資或高達50億美元。不過由於緬甸當地居民和非政府組織的反對，完工或接近完工的管道項目並未順利開始向中國輸送油氣。
為了得到緬甸政府對該項目「順利實施」的支持，楊潔篪代表中方承諾，中緬油氣管道投入使用後，每年會在緬甸下載200萬噸原油(約合10%的管輸能力)和總輸送量20%的天然氣，以支持緬甸經濟社會發展。中緬油氣管道項目上馬時的設想是，油氣全部供應中國，緬甸僅取得過境費。
中國國企在經濟發展滯後的緬甸投入巨資，似乎理應受到歡迎和優待，為何在項目實施中反而困難重重?回頭來看，中國大型國企為其對緬甸政局走向的誤判和應對失策，付出了高昂的代價。
2007年後，中國資本快速佈局緬甸，一個重要的原因是當時中緬政治關係緊密。中國在聯合國安理會否決了英美等國提出的對緬制裁議案，為此緬甸電視台曾中斷節目專門感謝中國。緬甸軍政府與西方關係的惡化，為中國國企佈局緬甸創造了機會，一系列大項目由此簽訂。2009年中緬政府簽署《關於建設中緬原油和天然氣管道的政府協議》，中緬油氣管道項目從降生之始就帶上了強烈的政治色彩。
然而，2010年11月，緬甸舉行多黨制大選，軍政府將權力移交文職政府，緬甸民主化進程迅速開啟。前總理吳登盛獲選總統，釋放了民主派旗手昂山素姬，並允許她重返政壇。作為聯邦制國家，緬甸各地方政府在經濟社會事務上有發言權，這一點在軍政府期間並未充分顯現，2010年後，地方政府話語權顯着上升。
緬甸政局劇變，在緬投資的中國國企紛紛陷入尷尬與困境。2011年9月，由中電投集團投資，中國水電集團承建的伊洛瓦底江密松水電站項目，被吳登盛以尊重當地民眾意見為由擱置。該項目預算高達36億美元，兩家中國企業損失慘重。中國兵器工業集團下屬的萬寶礦產有限公司在緬甸北部投資10億美元的萊比塘銅礦項目，在經歷停工、復工、再停工的一番折騰後，最終也沒有逃脫密松水電的命運——於2012年底全面中斷。
中國國企在緬甸投資受挫，首先是對緬甸的政治風險認識不足。特別是該國處在從軍政府向民選政府的過渡階段，政治走勢存在諸多不確定性。不少中資企業認為自己的優勢在於可以到達西方企業不願或者不能涉足的國家和領域，殊不知，具有多年海外經驗的跨國企業之所以不願進入，常常是因為評估到風險可能大過收益。
在投資之前進行細緻而嚴謹的風險評估是投資的必要功課，但是很多中國國企都忽視了這一環節，對於當地的風土人情、習俗禁忌缺少足夠的了解。以密松水電站為例，當地居民有山川崇拜的傳統，而建垻發電觸碰了禁忌，在當地社區招致強烈反對。
緬甸是個多民族的後殖民地國家，國家統合能力比較低下，緬北內戰時斷時續，若開邦佛教徒與穆斯林的衝突不斷。中緬油氣管道在緬境內全長770多公里，從緬甸南部港口一直向北延伸，在緬北從雲南瑞麗進入中國。緬北槍聲不斷，保證油氣管道安全暢通絕非易事。若衝突雙方以油氣管道作為襲擊目標，中石油將如何應對?
中國國企在緬甸最大的敗筆，當屬其依賴「上層路線」的運營思路。中國的大型國企在國內習慣於享受政府的強有力行政和財務支持，並且憑藉這種支持佔據市場。當他們進入緬甸時，也試圖複製他們在國內市場的優勢——走爭取緬甸中央政府支持的「上層路線」，以為有軍政府支持就可以搞定一切。
走「上層路線」的一個直接後果是，管線所經的地方政府和社區在項目規劃和合同層面處於缺位狀態。2010年6月項目開工，中石油在項目建設實施層面，才面對面接觸到緬甸當地居民、社區，並遇到超出預料的阻力，導致工期延誤和造價超支。根據協議，緬甸政府通過中緬油氣管道項目，每年將獲得1300多萬美元的過境費，而承擔了環境成本的沿線社區和居民，卻很難從中直接獲益。在當地人眼中，中國資本與緬甸政府聯手攫取巨大的利益，其不滿之情可想而知。
緬甸軍政府交權後，中國企業「上層路線」的弱點更加突現。軍政府在位，還可以為中國國企推進項目提供一些自上而下的壓力。緬甸政府集體「脫軍裝」後，中國國企與軍政府的親密關係，反而成為一種負擔。早已不滿軍政府的民眾，更將中國投資視為軍政府的利益同盟者加以敵視，中國投資的油氣管線、銅礦、大壩等項目因此不斷遭到緬甸當地非政府組織和民眾的抗議抵制。
針對這種的境況，中石油也試圖補救，包括投入2000萬美元，修建學校、幼兒園、醫院等。不過，中資企業的補救措施，依舊是「上層路線」式的——把錢交給緬甸中央政府，至於政府如何分配這些資金，那就是另外一回事了。緬甸政府修建的基礎設施未必能讓管線過境地區的百姓享受實惠，遑論為中石油贏得民眾支持了。
中資企業在緬受挫、中緬關係降溫的同時，許多國家的政府開始尋求提升與緬甸的關係和商業往來。去年以來，西方政要幾乎將緬甸門檻踏破，美國總統奧巴馬、日本首相安倍晉三先後訪緬，而緬甸總統吳登盛也對美日進行了歷史性訪問。緬甸水電資源豐富，但開發不易，日本對外援助機構建議緬甸開發以村為基礎的小水電，每個村只要5萬美元，這種方式反而比捷足先登的中國資本更受當地人歡迎。
50億美元的投資，即使對中石油集團這樣的巨無霸企業，也不是一個小數目。中緬油氣管道如果不能按期按量投產，勢必給中石油帶來嚴重的債務負擔和經濟損失。
無論密松水電還是中緬油氣管道，中國國企都需要反思其海外投資策略，尤其是對被投資國政治風險的評估與應對。
中國資本輸出不能只依賴與東道主國中央政府保持良好關係的「上層路線」，更需要「上下結合」贏得地方政府、社會團體和社區居民的認可。上層路線」只有得到「基層路線」的配合時，才能行得通。即使在中國國企擁有天時地利的本土市場，這個道理照樣適用。中緬油氣管線的下游配套項目——中石油昆明1000萬噸煉油工程(其中包含65萬噸對二甲苯產能，即PX)今年5月遭到昆明市民集體上街抵制，「上層路線」的弊端再度暴露無遺。
不過，從中石油集團總經理廖永遠5月赴緬甸拜會吳登盛，到楊潔篪6月底訪緬等跡象看，中石油仍立足依靠「上層路線」和利益讓步推動項目投產。中緬油氣管道何時才能開始向中國供油供氣?投產後能否達到設計管輸量?計入運輸成本後的能源價格是否具有競爭力?這些都還是未知數。
孫興傑是吉林大學國際關係史博士。
