關於扭轉基層政治生態惡化趨勢的三點建議
文/亦忱
前言
據來自中國青年報的報道，以田野調查方式研究中國基層政治生態惡化而極具廣泛知名度的社科院學者于建嶸，僅僅他一人所收集的來自中國基層社會的信訪材料，就涉及全國2000多個縣，總量達4萬多份。【注1】
這一傳聞，無疑是令人非常震撼的消息。它至少說明，中國基層政治生態的持續惡化，正在朝全局性動盪和失序的方向演進，確實為中國社會危機的大面積爆發，準備了遍佈域中的一堆堆乾柴，只要一個火星被不小心濺上去，任何一個問題成堆的縣城都有可能成為下一個甕安或石首。
如果于建嶸所提供的信息尚不能形象地說明問題，那麼上月發生在雲南瀘西的兩個煤老闆因為煤資源的紛爭，在公權不作為而任由當地黑惡勢力插手擺平的情境下，結果竟導致一場震撼中國社會的駭人聽聞驚天大案，以9死48傷的慘烈後果，肯定給所有中國人都上了一堂什麼叫「社會失序」的既生動又形象的大課。【注2】
事實上，當今中國社會除了像瀘西那樣的動槍、動炸藥導致猶如一場戰爭一樣死人傷人成堆的暴亂足以令人不寒而慄之外，那些像一場場人造瘟疫一樣瀰漫於大江南北和長城內外的「血拆」與「強遷」鬧劇，已經在國人的熟視無睹之下，隔三差五在諸如江西宜黃這種經濟發展水平相對滯後的中部欠發達地區出現而一點也不令人感到意外的同時，即使在沿海經濟持續快速發展諸如浙江義烏這種經濟發展水平很高的地區，也在令人目瞪口呆地上演着以發展為幌子其實質卻是以官員私下尋租為目標的「強遷」醜劇。【注3】
只要我們不抱諱疾忌醫的態度，相信所有開眼看中國社會痼疾的人都能夠意識到，當今普遍通行的剛性維穩政策取向，其令人感到悲觀的前景已然若隱若顯露出頹勢：那種以各級地方政府堆砌巨額金錢買安定，或靠諸如「安元鼎」那樣的無良公司與某些公權已經碎片化和山寨化的基層政府聯手涉嫌法外維穩的做法，其必然走到死路的盡頭，真的是毫無懸念的事情了。
為了切實改變許多地方基層政治生態持續惡化的趨勢，一個題中應有之義，就是將如何實現縣域普遍善治的制度改良問題，真應該儘快提上執政黨高層的議事日程了。
本文，就是立足於《中華人民共和國憲法》的框架內之內，就如何扭轉中國基層政治生態朝着惡化的趨勢演進，而提出的三條制度改良建議。
一．在縣一級政府開始試行普選制，讓公民用選票來選擇治理自己的行政長官。
縣一級政府的行政首腦由公民選舉產生，是切實改變基層政治生態持續惡化，防止基層治理大面積潰敗和公權碎片化與山寨化的唯一治本之策。
通行世界的基層社會民選行政長官制，早已經明白無誤地證明了這樣一個結論：基層政府首腦由上級任命改為公民普選，不僅僅是政府領導人產生方式的改變，而且，它所帶來的最根本改變，是民選的行政首腦的施政理念和施政基礎的改變。由公民選舉產生的領導人，他在任期內，必須把對選民的負責置於首位，其對上級負責只是履行法定義務。由此所派生出的一個合乎邏輯的行為方式改變是，其圍着上級打轉的人為因素將會從根本上被排除。所有民選的官員，他在施政的過程中，必然更多地看人民的臉色而不是看上級的臉色行事。當縣級基層政府首腦的產生方式改變之後，不僅基層官員在法律和選民的雙重護衛下，沒有必要去看上級的臉色行事，而且，救治不愈的買官賣官的頑症，將立竿見影在基層社會得到根治。這也就從客觀上使基層社會的公權私用失去了依憑：因為人民的眼睛是雪亮的，當選者在任期內，假如有任何違法亂紀的胡作非為，自然隨時都有可能被人民所揭發而穿幫，乃至可能遭到選民的彈劾而提前罷免，或者在下個任期到來時被人民用選票所拋棄。
與此同時，當基層社會的行政長官的產生方式改為民選之後，縣一級中國共產黨的基層組織，作為執政黨在基層的組織機構，其職能自然會跟着相應轉化為教育選民、引導選民，組織選舉、監督選舉、鼓勵競選。從而，為選出人民代表組成基層社會的權力機關和選出縣域政府的領導人，提供政治支持和選舉的組織保證。在選舉完成後，無論誰當選，中國共產黨在基層的組織，作為執政黨的代表，應監督當選者嚴格執行中央政府的法律和政策。遇有當選者違法違紀行政，則行使監督和糾察權加以及時的糾偏，而不是越俎代庖。
如果執政黨在基層的組織做好了這項工作，則執政黨通過落實「權為民所賦」（習近平語）的構想而真正開始了還權於民的歷史性進程，必將再一次獲得廣大人民群眾發自肺腑的衷心擁戴，其基層組織也必然會相應得到淨化和純潔，並再一次煥發青春活力。
二．切實給人民群眾賦予用公眾輿論監督基層政府施行公權善治社會的憲法權利。
可分階段把合法反對任何官員違法行政的言論自由權利，以管理新聞輿論立法的方式，切實交給人民好好行使，從而，以此使各種媒體成為靠提供有價值的資訊產品而獲得人民選擇和認可的競爭性企業，把來自社會各個領域的資訊成為公共產品，由整個社會各個階層共同使用，而不是只成為各級政府及其所屬的權力機關獨享的禁臠。
首先，從縣域基層開始，向人民漸次開放輿論工具。從根本上改變輿論工具從上到下都是掌握在各級權力機關手上的現象。如果一時不能放開平面媒體和電視媒體，政府也應先行鼓勵基層社會在互連網上建立公眾論壇，鼓勵民眾對政府施政進行全方位的監督和批評。逐步使基層政府的各種行政權力，被置於公眾輿論的嚴密監督之下。從而確保政府的行政行為在社會輿論的監督下做到公開透明，進而確保其偏離法律和民意的行政舉措，能在民意的強大壓力下得到及時糾正或糾偏。與此同時，那些得到公眾輿論支持的各級政府既合法又符合民意的施政舉措，則必然會贏得民眾廣泛的支持而得以順利實施。當下中國正在天天滴血的傷口——「血拆」與「強遷」，自然會很快得到修復。
當輿論工具被掌握在廣大人民群眾手裏的時候，一個可以想見的前景是：那些湧向北京的上訪人員，其最先想到的求助對象，必然是當地公眾輿論的支持。而在民選行政長官的制度安排下，相信任何一個獲得公眾輿論壓倒性支持的公民個人訴求，絕對是沒有任何一個基層政府敢於漠視的。由此而產生的一個必然結果是，長期困擾中國基層社會且久治不愈的信訪高燒不退的頑症，必然會豁然而愈。那些從祖國各地湧向首都國家機關求助的訪民，也必然會在率先通過輿論支持而解決個人訴求的事例引導下，而自覺地回到自己的居住地，去尋求民意的支持，並最終解決自己當初希望通過上訪才能加以解決的各種問題。
三．為各種非政府組織的發育創造條件，為公民社會的發育開闢通路，使社會各個不同利益階層在各自利益的表達上有正常的載體和途徑。
通觀世界各個已經實現了民主制的國家和社會早已成功的經驗，中國要成為一個基層社會的政治制度最終走向現代化的國家，進而使基層社會日益走向各階層和諧相處而不是日益走向利益對抗，必須要有基層公民社會的充分發育作為依託。
如今，在市場經濟條件下，中國基層社會各種不同群體的利益訴求，有的相同，有的交叉，而有的則互相衝突。當各種不同利益群體在表達各自的利益時，非政府組織的作用，顯然是各級政府所不能代替的，也是政府不可能代替的。
基層政府面對不同利益群體的訴求，是與代表這些不同利益群體的非政府組織打交道還是面對眾多單個的公民猶如一盤散沙一樣起鬨鬧事，不僅其行政效率會有天壤之別，而且，在作出重大施政決策時也極易引發不同利益群體之間的對抗，會對執政黨和各級政府建設和諧社會的努力造成難以估量的妨礙和傷害。
通觀當今世界已經完全實行市場經濟和民主制度的法治國家治理基層社會的成功經驗，並參考其基本達致善治目標的成功做法，凡是公民社會發育良好，非政府組織作用發揮正常的，其社會現狀都比較和諧，其不同利益群體在博弈中實現雙贏的結局居多。而公民社會發育較差，非政府組織缺位或難以發揮作用的，則社會衝突激烈，政府施政效率較差。
結語
眾所周知，早在上世紀50年代，敗退台灣的國民黨地方政權，在中國歷史上率先在花蓮縣實行民選縣長的實踐，一舉就獲得巨大的成功。如今，在台灣基層社會，既沒有「血拆」與「強遷」弊病，更沒有上訪人群，其基層民眾一遇官員違法施政加害，首先求助的對象是自己選出的議員，其次，則是公眾輿論的關注，最後才是司法的了斷。相信任何一個去過台灣觀光的大陸遊客，都應該比較出大陸與台灣在治理基層社會的實踐中，究竟是大陸搞得好還是台灣搞得好。
如果祖國統一是一個必然要由海峽兩岸的中國人共同來完成的歷史使命，那麼，大陸真的要在治理基層社會這個問題上，好好學習台灣成功的經驗。否則，大陸將在社會制度優越性競賽上，至少會在治理基層社會這個領域，不敵對岸同胞的競爭，而會在很大程度上失去主導國家統一的話語權。
（2010-12-7）
延伸閱讀：
注1：于建嶸：《底層知識青年問題亟待社會重視》
http://club.kdnet.net/dispbbs.asp?page=1&boardid=2&id=6615906
注2：新京報：《雲南瀘西槍擊案曝煤炭江湖》
http://club.kdnet.net/dispbbs.asp?page=1&boardid=24&id=6604758
注3：亦忱：《從商城的攤位紛爭看義烏的轉盛而衰》——《從義烏國際商貿城一個錯誤的動遷決策看社會穩定是如何遭到破壞》續二
http://club3.kdnet.net/dispbbs.asp?BoardID=1&ID=6499625
