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美國民主崩壞的警訊

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一個無法凝聚集體意志卻又大權在握的代議機構,議長下台透露的恐怕已是民主崩壞的警訊。

研究國會政治的學者公認,美國國會所擁有的權勢為全球國會的翹楚。理由不難理解,因為殖民地人民當初主張獨立,便因受不了英王的專斷,一旦有權制定自己的憲法,自然將許多權力授予合議制的國會行使。由於擔心國會大權在握,形成集體專制,制憲者於是又將國會拆分成參眾兩院,透過相互制衡避免濫權。

然而,美國是聯邦制國家,各州自主性強,利益更是不同,這樣一個合議制機構難免因山頭主義或利益交換,造成政策破碎、前後矛盾的弊象。幸好美國在十九世紀出現幾位雄才大略的議長,透過政黨組織與委員會任命有效壓制地方山頭,不僅使國會治理成為可能,也保住美國政體完整。但代價是,這些議長因專斷獨行,被冠上「大哥大」、「沙皇」等稱號,凸顯國會運作不民主,也讓知識分子不以為然。

議長失去領導力政治氛圍多變詭譎

崇尚自由的民意代表當然受不了議長的強勢領導,於是彼此串連在1910年發動史上有名的「國會叛變」,利用許多議員復活節返鄉時,奇襲修改國會內規,剝奪議長諸多職權。議長自此無法掌控國會,影響所及,讓各地議員如脫韁野馬,為了選區利益,競相調高進口關稅,刺激他國採取反制措施,最後導致20年代經濟大恐慌。二戰後,國會自我檢討深知缺乏議長的有效領導,聯邦制下的國會根本寸步難行,於是又通過一連串改革方案企圖重建議長權威。然而,權力一旦釋放,重新聚攏談何容易?70年代的水門事件讓國會改革者醒悟,削弱議長職權已然造就「帝王總統」,國會重掌決策恐已不再可能。

事實上,大環境的改變也使得議長無法繼續扮演國會大家長的角色。70年代國會為了遏止選舉經費高漲,開始立法限制政黨對候選人的補助,這使得候選人轉而尋求利益團體成立的「政治行動協會」(類似台灣的選舉後援會)金援。競選經費既然相當比例來自利益團體,當選後,議員便不能不配合利益團體的主張,相對削弱了政黨的整合能力。前議長歐尼爾便曾沉痛的表示:「美國國會已無所謂的多數黨,今天所有的決策都靠臨時湊出的多數。」

政黨既然不再可恃,國會決策便更為多變且不可測。上個世紀學者曾說:「國會議員再怎麼不受控,選議長時至少還會尊重政黨分際。」但年初的麥卡錫必須歷經15次投票才能就任,現在又因同黨議員提案而遭罷免,這個政黨立場的最後防線顯然也告瓦解。

▲美國國會眾議院3日以216比210票通過罷免議長麥卡錫。(圖/路透)

國會權力逐漸下滑美式民主亮紅燈

從歷史長河來看,國會決斷力與領導力日趨下滑是難以挽回的趨勢。但問題是,憲法白紙黑字授予國會的龐大權勢,並未因政治生態改變而出現結構性調整。立憲先賢曾構想將大權授予國會兩院,可以避免國家急躁與情緒的做出錯誤的決斷;但當國會已證明無法扮演好守門員角色時,國會這些權力反而成了分贓與需索的工具。許多利益團體因此乘虛而入,希望透過國會影響政府決策。目前535位議員的美國國會,登記有案的次級團體竟多達800餘個,許多甚至是利益團體所成立,這使得議員更具獨立性。一個無法凝聚集體意志卻又大權在握的代議機構,議長下台透露的恐怕已是民主崩壞的警訊。

責任編輯: 李冬琪  來源:聯合報 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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