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吳惠林:商人政府是壞政府

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台灣和美國都不約而同開啟了「2024年總統選戰」,各黨都進行候選人的遴選。在台灣,民進黨早就定於一尊,但國民黨卻進行激烈的競爭,而成功企業家郭台銘(郭董)更非常努力爭取代表國民黨的門票,很認真的提出諸多政見期待得到認同。儘管事與願違不被提名,但他提出的「普遍將CEO精神注入行政管理系統中」或者「企業家治國」的理念或主張,卻很值得一談。

企業家治國妥當嗎?

郭董明確表示「一個CEO面對的是最嚴苛監督,是自己所訂定的經營目標,是否能達成,有非常明確的檢驗項目與指標,是種自我內化的要求,沒有這種自我要求,不可能在激烈競爭的企業界立足」。他還說他是「表達對行政首長的更高期待,而議會監督是天經地義的,但那是最低標準。以經理人精神參選,從政的人,不應只停留在滿足議會監督的標準,而要有比這更高、更難達成的標準。」這是郭董的信念,是他畢生當CEO的態度,提供和所有想從政者共勉。

乍聽之下,郭董的說法似乎頗有道理,但「治國」和「經營企業」或「經商」會是相同的嗎?1991年諾貝爾經濟學獎得主寇斯(Ronald Coase,1910~2013),在1930年代初對「廠商運作或管理」深感興趣,他有一個根本的疑惑惑,那就是蘇聯在1917年發生革命,但我們對其共產體系如何運作卻所知有限。蘇聯的第一個五年計劃是到1928年才實行的,列寧這樣說過:「在共產主義下,整個濟經體系將會以類似一個大型工廠的方式來運作。」雖然有些西方的經濟學家認為這是不可能的,但在西方世界卻有不少大工廠,那為什麼蘇聯的經濟就不能像一個大型工廠來運作呢?

1931年寇斯帶着這些疑問赴美遊學一年,拜訪了社會主義領導人和福特(Ford)汽車、通用汽車(General Motors),並且訪問了一些大學,與有關人士交換意見,閱讀有關的產業期刊以及美國聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission)的報告。遊學一年結束之際,寇斯對於產業組織的許多問題雖仍只有一知半解的感覺,但他相信部分的疑問已找到解答。

寇斯覺得,經濟學家談到經濟體系的運作時,總認為是經由價格機制(或市場)來協調,卻忽略了市場運作仍有其成本的事實,而對市場以外的各種協調機能,不能一概以無效率視之,應該要取決於其成本和使用市場成本的比較。寇斯清楚知道,以此方式看問題,可能會影響對中央集權式計劃所采的觀點。不過,我們卻可藉以了解,何以生產因素的使用,有時是由廠商透過管理來協調,有時則是透過市場協調。一筆交易會在廠商內部完成,還是透過市場來運作,應該要比較兩者的成本高低來決定。

1932年,寇斯開授一門「企業組織」,自己準備授課素材,並且對自來水、瓦斯、電力,尤其對郵政與廣播事業進行一系列的歷史研究。1934年21歲時,寇斯撰寫了〈廠商的本質〉(The Natural of the Firm)草稿,將他授課內容作有系統的陳述,經一番修改後投稿到《經濟學刊》(Economica),1937年刊登出來。當時並未引起注意,五十年之後才大放光芒並成為寇斯榮獲1991年諾貝爾經濟學獎的重要因素。該篇文章提出「交易成本」(transaction cost)這個重要概念。

國際知名的產權經濟學家張五常教授就以「交易成本過高」來回答「一個國家不能像一個大型工廠來運作」這個論題,而中央計劃共產或集體所有產權制度,光是督導從屬的這種成本,就遠比在私有企業或市場經濟下許多成本的總和高得多。這也就是說,CEO治國,把國家作為一家大廠商來經營會是很糟糕的。

兩個陷阱:公營企業與私營政府

我們換另一個角度來談「企業家治國」。在「台大四人幫」(張清溪、許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏四位台大經濟系教授)合著的第一本最暢銷、「最本土化」入門經濟學教科書—《經濟學—理論與實際(上、下冊)》七版下冊「31.4中國經濟制度轉軌」中「兩個陷阱:公營企業與私營政府」里,疏理「中國是什麼經濟制度?」他們以「經濟制度分類的本質:政府干預市場的方式與程度,亦即用『政府』與『市場』的關係」,來疏理這個問題。

他們說:「資本主義就是市場經濟,是由私人經營企業,在自由選擇、公平競爭的環境下,透過價格的調整,指導供需雙方,達到社會最大的經濟福祉。而政府則因有公權力,所以從制度上利用憲法制定政府組織的三權(行政、立法、司法)分立與制衡,以及明定人民基本權利不得侵犯,來節制政府的公權力。由於基本性質的不同,市場要放任私人自由,以發揮最大的價格機能;而政府則需要有健全的制衡,才可以發揮功能,又不會弄權濫權。」

政府經營企業,就是公營企業,很少看到做得好的,1990年代全球就出現「公營事業民營化」(privatization)潮流,而共產主義經濟崩潰也緣於此。

相反的,若公權力放任私人使用而缺乏適當規範,就是用強制力施加於別人,這其實就是強盜。如果政府把公權力任由沒有規範的官員使用,結果比強盜更壞,因為等於是「合法的強盜」。

他們認為,中國從1949年建政到1978年的「改革開放」,剛好掉進了這兩個陷阱:1978年以前是政府全面掌管農工商業的「公營事業」體制,1979年變成政府官員使用毫無節制、毫無規範的公權力,像私人經營事業那樣謀利的「私營政府」體制。

如此一來,從「公營企業」轉換為「私營政府」,前一階段成就了一個最不好的經濟,後一階段變成一個最不好的政府。

他們稱這是兩個陷阱,最根據經濟學始祖亞當·史密斯(Adam Smith,1723~1790)的經典巨著《原富》(An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations)第五篇第二章第一節中的兩句話而來。這兩句話是:「商人性格與君主性格之兩不相容的程度,那是無以復加的了。假若東印度公司的商人精神,使它成為極壞的君主,則君主的精神,也同樣會使其成為極壞的商人。」(No two characters seem more inconsistent than those of trader and sovereign. If the trading spirit of the English East India company renders them very bad sovereigns; the spirit of sovereignty seems to have rendered them equally bad traders.)

他們認為第一句話是說:「從沒有任何兩個性格,像商人(市場)與君主(政府)那麼不搭調。」而當經濟學談到「市場」時,就是「沒有政府干預」的意思,畢竟市場與政府在方方面面都是對立的。第二句話是說:「如果(我們讓)東印度公司的商人精神(去掌管政府公務),使他們成為爛透了的政府;那麼,政府去經營企業,也一樣是爛透了的企業。」十八世紀英國政府賦予在海外的東印度公司許多政府的職能,而東印度公司濫用了這些權力,成為非常壞的政府。史密斯借用這個事實,預期政府經營企業(公營企業)的悲慘後果。四位教授舉出約翰·洛克(John Locke,1632~1704)也有相同看法,因為洛克有句先見名言:「財產不可公有,權力不可私有,否則人類必將進入災難之門。」

他們再指出,己經知道共產主義經濟體制把所有企業收歸國有,成為全國都是公營企業或「政府企業」,結果是一個「爛透的企業」,而且所有共產國家都因此導至政府解體。那麼,用這個蓋棺論定的事實,去推論「改革開放」後仍繼續維持一個不受制約的專制政府,像私人企業一樣經營政府(私營政府),它必然會是一個「爛透的政府」。

他們認為,今日的中國官場,腐敗已從「個人腐敗」升級到「組織化腐敗」,再升格到「制度化腐敗」。民主國家不免有個人腐敗,把腐敗份子繩之以法,腐敗就結束了。若是組織腐敗,那就是整個單位從「一把手」全體腐敗;這時,要解決問題,就是重組單位。但在今日中共的「制度腐敗」,縱橫交錯的腐敗、官官相護,除非整個制度解體,已經無藥可救了。

其實,郭董最初提出CEO經營政府,是說要廢除議會監督的,是經過排山倒海的批評之後才改口說議會監督是天經地義的,這根本是應付討好的違心之論,畢竟CEO(或個別商人)是希望透過「獨佔地位」限制生產與供應以獲超額利潤,是不受監督的,美其名是「自我監督」,其實是獨裁、專制。

「官僚制」公部門與「利潤制」私部門分工合作

我們再由公部門「官僚制」、私部門「利潤制」的角度來看「CEO治國」或「商人政府」。

奧國學派巨擘米塞斯(Ludwig von Mises,1881~1973)在1944年出版《官僚制》(Bureaucracy)這本書,很明顯是眼見歐洲已被社會主義攻陷,而美國1930年代實施「新政」以後,政府干預市場的事件愈來愈多,而且是在民意認可下為之,但還未到積習難改的嚴重地步,還有得救,於是趕緊提筆引用將法、德、俄等經典官僚主義國家的經驗,凸顯出社會主義實施的嚴重後果,委婉勸說美國人民不要繼續給政府愈來愈多干預市場的權力,要相信「消費者主權」的資本主義,不要相信「政府全能」的社會主義,趕緊回歸1776年美國創國的傳統—自由經濟資本主義。

米塞斯在書中並未很明確的告訴我們「官僚制」、「官僚」為何成為罵名、被負面看待。但在日常生活中,我們卻可以感受得到。即使在自由民主社會裏,官僚或政府官員雖口頭上稱「公僕」—人民的僕人,實際上是在「管」人民,因其有「權力」,除非道德高尚的人士,否則難免落入「權力使人腐化,絕對的權力絕對的腐化」漩渦中,而賄賂、貪腐、官商勾結、黑白掛勾、合法掠奪等等現象會層出不窮,而「特權」、「特許」的「尋租行為」(rent seeking)也是家常使飯。即使沒有這些弊端,由「鐵飯碗」、「金飯碗」這種對公務人員的職務稱呼,就知道保守、不思進取是必然的,而社會就不太可能向前進了。

經由米塞斯的透徹分析,我們應可了解官僚制的真義,也明白政府或公家機構非用官僚制不可,而民間營利事業則用利潤制,即使是「自然獨佔」的企業也是。不過,民間非營利機構還是用官僚制。乍看之下,似乎利潤制優於官僚制,其實兩者無法作比較,只能說民間營利機構或事業,是可在兩種制度間作選擇,很自然的會選用利潤制。

既然政府或公家機構非用官僚制不可,那麼CEO或商人來管理,就會如史密斯所言,會是一個「爛透的政府」。所以,基本上不是誰來治理政府,而是要讓政府小而有能,不可以讓政府管制、干預經濟社會事務才是正辦。

說到底,實施資本主義、市場經濟、讓市場機能或價格機能充分發揮,而政府充其量只從事國防、治安及建立「法制的社會秩序」任務,是最能福國利民的社會。政府的「有形之手」不應牽制或阻礙「市場機能」的運作,只能為其去礙,使其運作順暢無阻。也就是說,政府與市場之間關係,是政府對於市場的運作,只可維護或給予便利,不得有所干擾。換個角度說,對人類最好的制度是資本主義市場經濟的企業利潤制,絕非社會主義的中央計劃、中央集權、政府高度管制的官僚體制。

吳惠林:中華經濟研究院特約研究員

責任編輯: 李廣松  來源:中文大紀元 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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