直到1975年1月17日，四屆全國人大第一次會議通過了第二部中華人民共和國憲法，這部「文革」後期通過的歷史上「最左」的憲法作了一系列新的規定。其第5條規定：中華人民共和國的生產資料所有制現階段主要有兩種：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制；國家允許非農業的個體勞動者在城鎮街道組織、農村人民公社的生產隊統一安排下，從事在法律許可範圍內的，不剝削他人的個體勞動。同時，要引導他們逐步走上社會主義集體化的道路。與1954年憲法相比，1975年憲法認可的所有制形式只剩下3種，刪除了資本家所有制，但許可和容忍個體勞動者所有制。如上所述，無論是集體所有制，還是個體勞動者所有制，都屬於私有制。1975年憲法的第9條基本沿用了1954年憲法第11條的規定，只是將「國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權」一句中「合法收入」一詞改為「勞動收入」。
1975年憲法中涉及土地所有權的條款很少。其第6條規定：礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他資源，都屬於全民所有。國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有。第7條規定：農村人民公社是政社合一的組織。現階段農村人民公社的集體所有制經濟，一般實行三級所有、隊為基礎，即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。在保證人民公社集體經濟的發展和占絕對優勢的條件下，人民公社社員可以經營少量的自留地和家庭副業，牧區社員可以有少量的自留畜。第9條規定：國家實行「不勞動者不得食」、「各盡所能、按勞分配」的社會主義原則。國家保護公民的勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。1975年憲法的第6條繼承了1954年憲法第13條的內容，將國有資源限定為礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他資源，事實上仍然承認非國有土地的普遍存在，規定國家只有通過徵購、徵用或收歸國有的程序，才能將非國有的土地轉變為國有。
1954年憲法第13條與1975年憲法第6條的不同之處在於，前者關於土地徵購、徵用或收歸國有的規定是這樣限制的，即「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件」這麼做，而後者略去了「國家為了公共利益的需要」這幾個字。在農民的土地所有權問題上，1954年憲法的規定是，「國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權」，而1975年憲法改為「集體所有制實行公社、生產大隊和生產隊三級所有；社員可以經營少量的自留地」，對作為生活資料的土地如房基地等則沒有具體規定。需要指出的是，無論土地屬於哪一級集體所有，在所有權的本質上它仍然屬於私有制，因為集體所有制是排除集體之外的第三者的。不過，經歷了「文革」時期將近10年的「鬥私批修」，當時的中國民眾已經沒人敢談土地集體所有制的非公有性質了。1975年憲法雖然是「文革」的產物，但它並未用憲法條文承認從1954年到1975年間國家通過各種「運動」所獲得的土地為合法。根據中國此時的法律法規，無論是把農村的私人土地所有權變為農民集體土地所有權，還是把城市私人房地產業主的產權沒收，都不是正式的土地國有化。
「文革」之後，中國不得不再次修改憲法。1978年3月5日，第五屆全國人大第一次會議通過了中華人民共和國憲法的修改草案。1978年憲法的第5條與1975年憲法的同一條文相似，其規定是：中華人民共和國的生產資料所有制現階段主要有兩種：公有制和集體所有制。個體勞動者所有仍在憲法的許可和容忍的範圍之內。1978年憲法的第6條與1975年憲法的同一條文差不多，其規定是：礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬於全民所有。國家可以依照法律規定的條件，對土地實行徵購、徵用或者收歸國有。1978年憲法的第7條修改為：農村人民公社經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟，現在一般實行公社、生產大隊、生產隊三級所有，而以生產隊為基本核算單位。生產大隊在條件成熟的時候，可以向大隊為基本核算單位過渡。在保證人民公社集體經濟占絕對優勢的條件下，人民公社社員可以經營少量的自留地和家庭副業，在牧區還可以有少量的自留畜。1978年憲法的第9條中的「勞動收入」又恢復了1954年憲法第11條所使用的「合法收入」。
顯然，1978年憲法同樣沒有關於土地國有化的任何規定，而土地私人所有（不管是實行以生產大隊為基本核算單位還是以生產隊為核算單位的農民集體所有制）仍然在憲法的保護或容忍範圍內。
四、1982年憲法：城市土地的無償國有化
1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過了新的中華人民共和國憲法。與1975年憲法和1978年憲法相比，1982年憲法被稱為是「改革」的憲法。其第10條規定：城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。中共政府通過修改1978年憲法，在1982年憲法中增加了關於城市土地屬於國有的規定，便不經任何產權變更及認證手續，在成千上萬的土地所有者毫不知情的情況下，不費一分一毫地便佔有了全部的城市私有土地，一夜間便實現了城市土地的國有化。這是一場「革命」，一場沒有硝煙、沒有炮聲、無聲無息的「革命」。如果說「打土豪、分田地」因其「平均地權」的目的還體現了某種社會價值，那麼，1982年憲法在城市土地的無償國有化方面所規定的這場「革命」，其目的無非是壟斷並獨吞土地所有權的權益。當時，「憲法修改委員會」對這條涉及全國城市居民私人房地產權的重大法律條文修改，未做任何解釋，更沒有向民眾說明，實現1982年憲法的後果將會是什麼。直到最近幾年，城市房屋拆遷範圍越來越大，涉及的人數越來越多，在賠償問題上矛盾越來越尖銳，人們才發現，政府支付給他們的房產賠償額當中並不包含地產賠償，因為他們的土地所有權已經在1982年被無聲無息地剝奪了[10]。
1982年憲法第10條規定，「城市的土地屬於國家所有」。這一文字簡單的規定留下了許多在法律上模糊不清的問題。
首先，什麼是城市？該條文對「城市」沒有明確的定義，是按行政區劃還是按自然地理特徵來界定？在北京這座城市裏，最準確的具自然地理特徵的「城」是「紫禁城」，因為它保留了城牆。那些沒有城牆的城市，其邊界在哪裏呢？四環路以外還是三環路以外？不管在地圖上怎麼圈，不可否認的是，城市邊緣地帶有大量的城鄉結合部，那裏既有農田，也有住宅樓，那麼農田是否也屬於狹義的「城市」呢？顯然，按自然地理特徵來界定「城市」，並不具備法律上的可操作性。而按行政區劃來界定「城市」，則會造成憲法不同條款之間的彼此矛盾。比如，北京市近郊區（比如海淀區）的鄉鎮有大量農用地，如果把這些地歸為國有，那麼就違反了農民土地的集體所有制。顯然，所謂「城市的土地」事實上就沒有明確的範圍界線，制定憲法的參與者或許不懂，或者就根本不想知道，他們不過是按照執政黨的黨內分工，完成撰寫、通過憲法條文的工作任務而已，並不必為憲法條文如何實施操心。這樣不具法律上可操作性的憲法條文，居然就長期成為中國的「根本大法」的一個組成部分。
當然，這裏還可以有一個「合理化」的解釋：在憲法規定城市土地的國有性質時，因為對「城市」未給定義，「城市」的土地也就沒有邊界，所謂的「國有」土地也就沒有邊界了；沒有邊界的定義，不是給了各級政府最大的權力和任意發揮的空間嗎？進一步看，雖然1982年憲法對「城市土地國有」的界定非常模糊，但可以作這樣的理解：在中國，除由法律規定屬於農村集體所有的土地外，其它的土地均屬國家所有。80年代中期以來，城市房地產開發的過程證明，這種含糊不清的憲法規定，為官商勾結、混水摸魚的腐敗創造了條件。近年來，各級地方政府經常舉着「城市化」的旗幟大肆圈佔城郊農民的土地，由此就可以看出1982年憲法該條款模糊性的好處了：只要推行「縣改市」，再以城市發展為理由，就可以堂而皇之地獲取農村土地國有化的收益，以填充空虛的地方財政，因為，「城市化」就是城市行政區控制的土地面積不斷擴大，而農村土地一旦歸入城市的範圍，也就自然而然地「國有化」了。如此，則「城市化」程度越高，土地國有化程度也越高，土地國有化過程中斂聚的財富也越多。也許這就是「與時俱進」吧。
其次，什麼是「國家」？國家可以被理解為抽象的國家機器，它本身沒有行政層級的分類，不能指稱「市一級國家」或「縣一級國家」。然而，國有土地的產權變更收益卻必然落實到具體行政層級的政府財政部門，海淀區或昌平縣獲得的收益恐怕不能交給財政部全額支配。假如把國有理解為「全民所有」，那麼問題就更多了，貴州是中國的一個省，但深圳市的土地收益能允許貴州省政府分享嗎？
再次，誰是「國家」的具體代表者？政府當然認為自己毫無疑問是「國家」的唯一代表者。但是，1982年憲法的第2條規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。按照中共的意識形態，政府及其官員都是「人民的公僕」，是「為人民服務」的。當「國家」把城市居民的私有地產無償國有化時，這不是「僕人」無償剝奪「主人」的財產嗎？1954年憲法的第11條規定：「國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。」以後的憲法都保留了這一規定。如果認為1982年憲法把城市居民的私有地產無償國有化，是一種合法的修憲行動，那麼，這一行動本身就事實上否定了憲法關於「國家的一切權力屬於人民」和「國家保護公民的房屋和各種生活資料的所有權」基本條款內容的真實性。從這個角度來看，關於「城市土地國有」的憲法條款造成了憲法各條款之間內容的實質性衝突，至少反映出中國立法機構的立法行為之草率隨意。
最後，實行城市土地的國有、剝奪公民的土地所有權，其行政手續何在？中國的幾部憲法都規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有。顯然，將城市土地收歸國有，合憲的做法應當是事先規定了「條件」之後再具體辦理。然而，在1982年城市土地無償國有化的過程中，政府什麼也沒做，甚至沒有向土地所有者發佈任何公告，讓他們知道，所有的城市私人房地產產權證書中的地產部分一夜間已全部失效。正因為如此，筆者將這一過程稱為無聲無息的「革命」，不僅僅是因為政府悄無聲息地奪走了幾千萬城市居民的私有地產，還因為這幾千萬失去財產的人竟然稀里糊塗地毫不知情。或許，當年中國的城市民眾還沉浸在改革的早期「蜜月」中，對「改革」的中央充滿了信任和感激，沒有意識到自己一夜間突然失去的土地產權究竟所值幾何；等到今天，發現地方政府、許多官員和大批「地產大鱷」通過發城市的「土地財」而闊綽起來，一切都木已成舟了。
德國哲學大師康德曾指出：「財產所有權是個人自由不受強權限制的權利，是使人權受到保護的制憲第一要義。」1982年中國城市土地的無償國有化其實不僅違反了中華人民共和國憲法的諸多條款，而且其實施也違反了法制的基本原則，毫無疑問是錯誤的。但是，由於這一錯誤今天給既得利益集團帶來了巨大的好處，國人想糾正這個錯誤就極為艱難了。如果說，被剝奪的土地產權無法再歸還，那麼至少我們可以弄清當年失去土地產權的真相。
【注釋】
[1]參見Alpmann Brockhaus，Recht, Fachlexikon, F.A. Brockhaus, Leipzig/Mannheim2004, Seite366 ff.
[2]張小華、黎雨主編，《中國土地管理務實全書》，第38頁，中國大地出版社，1997年出版。
[3]參見Manfred Aust/ Rainer Jacobs，Die Enteigungsentschaedigung, Walter de Gruyter, Berlin/New York,1997, Seite137-142.
[4]張慶華，《中國土地法操作務實》，第3—4頁，法律出版社，2004年出版。
[5]趙德馨，《中華人民共和國經濟史1949-1966》，第28頁，河南人民出版社，1989年出版。
[6]陳登元，《中國土地制度》，第349頁至424頁，台灣商務印書館，1982年出版。
[7]張小華、黎雨主編，《中國土地管理務實全書》，第46頁，中國大地出版社，1997年出版；趙德馨，《中華人民共和國經濟史1949-1966》，第29頁至30頁，河南人民出版社，1989年出版。
[8]出處同上。
[9]出處同注2，第57頁。
[10]何清漣，「國家角色的嬗變∶政府行為的非正當化趨勢分析」，《當代中國研究》[美]，2006年秋季號，第11頁。
【參考文獻】
《中國人民政治協商會議共同綱領》
《1954年中華人民共和國憲法》
《1975年中華人民共和國憲法》
《1978年中華人民共和國憲法》
《1982年中華人民共和國憲法》
《中華人民共和國土地管理法》
《中國土地法大綱》
《當代中國研究》2007年第4期
