阿波羅新聞網評論 > 文集 > 正文

何清漣:中國環境污染的共犯結構 - 中國2013「經濟改革」焦點

污染危及中國的國土安全,治理污染、整治國土已經刻不容緩。國務院在《關於2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中,將污染權變成了稅收與可以交易的商品。考慮到在官員政績考核及財政預算這兩大體制性作用下,污染企業與政府部門早就形成一種共犯結構,可以推想,只要不改變這兩大體制,排污權商品化只是為官員創造了新的尋租空間。

*經濟“改革”重點:排污權與碳排放的商品化*

該《通知》多處提到環境、環保與資源,但真正想付諸實施的是“將部分嚴重污染環境、過度消耗資源的產品等納入徵稅範圍”,“深入推進排污權、碳排放權交易試點,研究建立全國排污權、碳排放交易市場,開展環境污染強制責任保險試點”。

中共政府通過這一“改革”,將污染變成了一種可以進入市場交易的“權利產品”。政府宣稱的目標是,通過對污染企業課以重稅提高企業成本,將排污權、碳排放權商品化以控制碳排放總量的方法防治污染。

中國的污染之嚴重有高發的癌症為證,《2012中國腫瘤登記年報》對外發佈:“全國每6分鐘就有一人被確診為癌症,每天有8550人成為癌症患者,每七到八人中就有一人死於癌症”,據專家分析,癌症高發與高污染密切相關。但這種高污染讓中國人無處逃遁:農作物與食品污染幾乎形成了從種植者到生產者全員共犯結構;空氣污染、水污染無處不在,其主角重化工業都是中國大型國企,它們在各地的大量投資,對提高當地GDP很有幫助,這種利益共謀因此很容易與地方政府形成共犯,導致對環境資源的無規則利用。

*中國污染的共犯結構如何形成?*

由於官員政績考核及財政預算體系這兩大體制性因素,中國污染企業很容易與地方政府形成共犯結構。

首先,地市級黨政一把手出於升遷的利益考量,必然在經濟發展(GDP增速)與環保當中,將GDP作為第一考慮。地方官員這種考量,與中國官員的政績考核體系有關。

5月23日,財經網發表一篇“中國官場升遷指數分析:市長們怎樣陞官”,文章引述新加坡國立大學、清華大學等四所大學的一項調查報告。該報告分析了2000-2009年涉及287座城市、976名書記和1075名市長的相關數據後,得出結論:下級政府執行上級指示是有條件的。如果省級領導更為看重交通基礎設施投資,地市級黨政幹部將加大本地區的交通基礎設施投資;如果省級領導更為關注環境指標,地市級黨政幹部卻未必予以迎合。決定地市級官員態度的因素是:加大對交通基礎設施的投資,短期內將來帶來更高的土地價格、更多的土地出讓收益,有助於提高次年的GDP增長率,增加官員被提拔晉陞的機會。但對環境基礎設施的投資並不能促進GDP的增長,於官員的晉陞並無助益,甚至存在負面影響。

上述結論是中國官場公開的“秘密”。這份報告的價值在於其居然測算出了相關數據:GDP增長率每提高一個標準差,市委書記的晉陞幾率就提高了4.76個百分點,市長的晉陞幾率就提高了10個百分點。而一個城市政府改善環境的開支,卻與市委書記和市長的晉陞呈顯著負相關。在其他因素不變的情況下,經過平均GDP校正後的改善環境投資每增加一個標準差,市委書記的晉陞幾率就會下降8.5個百分點,而市長的晉陞幾率就會降低6.3個百分點。

這個報告正好印證了一件往事,2005年,時任國家環保總局副局長的潘岳曾試圖推行綠色GDP核算體系試點,兩年後因遭遇地方政府共同抵制,無疾而終。

其次,基層環保局成了吸附在污染企業身上的寄生機構。

地市(縣)級領導既然追求GDP高速增長,地市(縣)的環保局當然得配合一把手。按照政府賦權,環保機構負責對轄地企業進行環境評估、監測環境變化,以及懲處企業的違法違規行為。不幸的是,無數事例證明,許多地方的污染企業是當地政府的“一把手工程”,“一把手”的意志不但導致環保審批制度失靈,更導致監管成了虛應故事,基層環保部門早就陷入“收錢養人,養人收錢”怪圈——“學術”一點的說法是:監管者與被監管者形成了一種利益共犯結構。

今年4月16日,《瀟湘晨報》發表了一篇“媒體調查基層環保局:污染企業成為其收入來源”,其中談到基層環保局官員的困惑,他們知道自身的職責是保護環境,但污染企業卻成了基層環保部門的“衣食父母”。近年來,中國各地推行了排污費征管“環保開票,銀行代收,財政統管”的“雙線運行”機制,宣稱的目標是“確保排污費足額用於環境治理”。但新華社記者調查發現,地方財政將環保部門徵收的“排污費”繳入國庫後,經預算安排仍返還環保部門,名義上是用於環保自身能力建設,實際上是默許環保部門將此費用用於人員經費支出。河南審計部門2009年曾針對某市6縣(區)排污費做過一次審計,發現6縣(區)環保局實有人員765人,其中自收自支人員606人,佔總人數的79.2%。養活這自收自支人員的費用,就來自於對污染企業的收費。

基層環保部門與污染企業形成的共犯結構讓所有的檢查與監管失靈。6月5日,《21世紀經濟報道》在“環保局內姦細多:上面一檢查,工廠就放假”中談到,該報記者在四川眉山調查企業排污時,當地群眾反映,每當市環保局檢查時,環保局內部就有人向企業通風報信,污染企業就放假。當地村民向政府部門舉報或者反映後,常常面臨企業主的威脅、報復,毆打。

*排污權交易將形成新的尋租點*

現在制度下,中國這種政府管理部門(人員)與被管治對象形成共犯結構的不止環保部門與污染企業。一條網上流行的段子說:“沒有污染,餓死環保局;沒有嫖娼,餓死公安局;沒有超載,餓死交通局;沒有假劣,餓死工商局;沒有佔道,餓死城管局……違法者是政府部門的衣食父母,政府在依賴和經營各種違法!!!”

我曾多次說過,在環境保護方面,西方國家設有三道屏障,一是法律,二是企業投產前的環境影響評估,三是對企業污染的監測。中國這三道屏障形式上的完備與中國環境污染的嚴重狀況正好形成反諷。以法律法規而言,截至2007年7月,共有2,000餘項,堪稱中國立法之最;從中央到地方都設有環保管理部門,但這三道環保屏障,到了中國卻陷入制度性失靈狀態,反而形成了一條巨大的利益鏈條,從環境評估到環境監測,每個環節都構成了官員的尋租點。

我相信中國政治高層確實想治理污染。但要想取得成效,必須先着手改變官員政績考核及財政預算這兩大體系,否則,中國的環境污染不但得不到治理,排污權與碳排放權交易還會構成環保利益鏈條上的新環節。

阿波羅網責任編輯:zhongkang 來源:美國之音 轉載請註明作者、出處並保持完整。

文集熱門

相關新聞

➕ 更多同類相關新聞