戶籍制度並不必然帶有強制的色彩，而是完全可以僅僅具有管理、統計等服務性的社會職能。但是在中國，戶籍制度的根本特點就在於其具有強制性。國家利用戶籍制度規定了每個公民「應當」居住生活的地區，強制取消了公民的遷徙自由，將公民的遷徙置於國家的嚴密掌控之下。
1949年以後，中國社會先後出現了一系列的強制措施。其中許多延續至今。這種種的強制措施結合在一起，構成了以計劃經濟為核心特徵的國家對社會生活的全面控制。戶籍制度是這個全面控制的一個組成部分，和其他的強制措施互相支撐、互為因果。當國家決定建立起對社會的全面控制以後，帶有濃厚強制色彩的戶籍制度的建立就成為一種必然；而戶籍制度今天仍然存在的事實只能表明，國家對社會的全面控制雖然趨於削弱，但還頑強地存在着。也就是說，要想全面地了解戶籍制度產生的原因，就必須把這個問題放在更大的背景——國家對社會生活的全面掌控——之下進行考察。
英國政治哲學家奧克肖特（Michael Oakeshott）將人類關係系統歸結為兩種基本類型：公民結社型和生產結社型。在國家的層次上，公民結社型要求公民的是對統治者的服從，而生產結社型則為國家預設了某種目標，並要求所有公民共同奔向這個目標。傳統的國家，包括許多被認為是暴政的國家，幾乎都是公民結社型的。生產結社型的國家是現代社會的產物。與之伴生的則是空前的極權和暴政。這其中的關鍵區別就在於，國家是否有自己的建設性目標。國家絕不可以有這樣的目標。這是人類最重要的經驗之一。國家必須把自己的職能限於為公民奔向自己的目標提供外部的環境。一旦國家突破了這個限度，試圖動員全體社會成員實現某種建設性目標，強制就不可避免地會大量出現。
在中國，這個目標，這個促使以後無數政治強制相繼出台的第一張多米諾骨牌就是重工業優先發展戰略。
不過，重工業優先發展戰略並不是在1949年新政權建立以後就立刻提出的。新政權建立以後的首要任務是恢復、穩定社會秩序，控制、消滅各種敵對勢力。為此，1950年8月，公安部制訂了《關於特種人口管理的暫行辦法（草案）》。與國民政府時期的《戶籍法》相比，這個管理辦法的突出特點就是把社會治安作為戶籍管理的重點。戶籍由過去歸內政部及地方政府管理轉而交由公安部門管理。1951年7月，公安部頒佈了《城市戶口管理暫行條例》，其中明確指出「維護社會治安、保障人民安全」的宗旨，對戶籍制度治安作用的強調十分明顯。這個條例在全社會範圍內建立起了嚴密的治安防範體系，為鎮壓反革命運動發揮了重要作用。
制定《條例》的另一個重要原因是新政權缺乏管理城市的經驗和足夠的信息，需要藉助戶籍對城市的人口現狀進行了解。因此，戶籍制度的建立是從城市首先展開的。當時，城市失業現象嚴重。僅上海一地就有失業工人15萬左右。全國9個主要城市大約有失業人口166萬。建立戶籍制度也包含着為緩解失業做準備的意思。但在當時，政府並不是如後來那樣採取強制的手段控制城市的人口。《條例》第一條就申明人民具有遷徙自由。在實際當中，政府也確實沒有採用行政命令的方式，而是採用了宣傳和說服的形式。從1950年起，為了緩解城市中的失業現象，各地方政府開始動員和說服城市中的失業人員回到農村。同時，農村地方政府也設法勸阻農民進入城市。當然，這些人所以願意回到或者留在農村，也和當時的土地改革有着密切的關係。他們得到承諾可以在農村得到土地。對比在城市的失業狀態，在家務農是個不錯的選擇。
在農村，隨着土地改革的進行，戶籍制度也同步建立起來。1954年，內政部、公安部和國家統計局聯合通告，普遍建立起農村戶口登記制度。農村戶籍制度的重要特點是進行了階級劃分，區分了所謂地主、富農、中農、貧農和僱農。
至1954年，城市的失業問題基本上得到了妥善的解決。這個過程看起來比以後的人口控制辦法要溫和、有效得多，但是，在這種解決辦法中已包含了一種城鄉分治的思路。從此以後，一旦城市人口、物資供應出現緊張形勢，決策者首先想到的就是把一部分人口轉移到農村，同時禁止農業人口進入城市。而不是從發展經濟、增加就業數量方面尋求解決辦法。
1953年，進行了1949年以來的第一次人口普查，為全國戶口登記制度的建立創造了有利條件。1955年6月9日，國務院通過了《關於建立經常戶口登記制度的指示》，規定在全國範圍內建立經常性的戶口統計制度。1956年3月，公安部召開了首次全國戶口工作會議。會議明確了戶口管理的性質，研究確定了統一的戶口簿冊證件樣式。
社會秩序初步穩定以後，國家開始制定實施第一個五年計劃（1953年至1957年），明確提出了優先發展重工業的戰略。其中重點內容是建設蘇聯援助的156個工業項目。重工業是資金密集型的產業，對勞動力的需求並不旺盛，對來自農村的低素質勞動力更是需求很少。這種發展戰略從根本上抑制了城市就業崗位的大量增加。
重工業發展戰略屬於一種趕超戰略。所謂趕超戰略，指的就是以發展沒有自生能力的產業為目標的戰略。重工業的特點是需要大量的資金，同時由於需要進口國外的機器設備，還需要大量的外匯。而中國當時資金極為緊張。表現為極高的市場利率。1950年代初期，市場資金的月利率達到2%~3%，外匯則更為緊張。
為了解決發展重工業時的資金不足，國家採取了以下的解決辦法：
（一）低利率政策。至1954年，工業信用貸款的月利率被下調至0.456%；（二）低匯率政策。在匯率水平不斷降低的情況下，1952年起，中國的匯率不再掛牌，僅為內部掌握。1955年3月1日至1971年12月，始終保持246.18人民幣兌換100美元的低匯率水平。（三）低工資和低價能源、低價原材料政策。1950年代初，即實行全國統一的八級工資制，限制了工人工資的增長。從1956年開始，所有國家機關、企事業單位的工資全部由中央統一規定，地方、企業無權調整。一直到1978年，大多數年份的職工年平均工資都在600元以下。（四）壓低農產品價格，減少公共建設和醫療、住房、教育等方面的資金投入。只有這樣才能保證城市人口在低工資下的基本生活保障。
但是，國家實行這些政策以後，並不能確保節省出來的資金被用於重工業的發展，因為市場總是自發地把資金吸引到最具比較優勢的生產經營部門。比如，低利率政策必然使得國有金融機構失去吸收存款的競爭力。私營金融機構將吸收到更多的存款。而低匯率政策必然壓抑出口，擴大進口。人們將更樂於使用進口貨。而當時需要的卻是擴大出口以換取外匯。所以，進一步的政策就是實施國家的金融壟斷和進出口貿易壟斷。在工業領域，面對同樣的低利率和低匯率，更具比較優勢的輕工業顯然將吸引更多的資金。這顯然不符合國家的優先發展重工業戰略。為了阻止輕工業的「過度」發展，確保重工業的優先地位，只能將工業企業收歸國有，採用直接的計劃指令規定企業的生產範圍，統一安排輕重工業的比例。但在企業收歸國有以後，企業的員工在日常生產經營中就不可避免地會採取各種變通辦法壓縮積累，增加工資、福利。為了克服這種現象，就只好更進一步，剝奪企業的生產經營自主權。生產資料由國家統一調撥，產品由國家包銷調撥，財政則統收統支。
計劃經濟就是這樣在優先發展重工業的目標指引下一步一步地建立起來的。
這樣人為維持的體系自然十分脆弱，根本無力面對開放的市場競爭。所以，要建立起各種強制措施以實行足夠的保護。城市戶口的特殊地位的基礎就在於此。由於優先發展的重工業位於城市，城市居民自然在這個體系中佔據着比農村農民有利得多的地位。
相比之下，農民的地位就要不利得多。由於農產品價格被人為壓低，農民自然不願意向國有商業交售農產品，而是更願意賣給私商。國有商業以低價收來農產品，並以低價出售給城市居民——實際是用農業補貼重工業——的任務難以完成。必須想辦法解決這個麻煩。國家指望着在市場上打敗私商是不可能的，但國家自有其撒手鐧，那就是農副產品的統購統銷制度。從1953年開始，國家陸續把糧食、油料、棉花納入統購統銷的範圍，禁止私商經營。到1955年8月，國務院頒佈《農村糧食統購統銷暫行辦法》，烤煙、麻類、生豬、茶葉、蠶繭、羊毛、牛皮等物資也被納入派購的範圍。1958年，國務院頒佈了農產品及其他商品分級管理辦法，把農副產品的統購統銷和派購等政策制度化、法規化。
由於國家不可能有效地掌握億萬分散的農戶，並從他們那裏以低價徵購到足夠的農副產品。因此，在統購統銷這個社會化的強制制度和農民個體佔有生產資料——主要是土地——之間存在着固有的矛盾。當然，這時讓步的不可能是國家及其發展戰略，而只能是農民。如果農民不肯自覺讓步，強制自然隨後就到。1952年土改剛剛基本結束，農民得到了土地，1956年國家就開始通過農業集體化的形式把土地的所有權從農民那裏拿了回來。只有國家控制了土地，才能保證統購統銷制度的落實。至1955年底，只有14.2%的農戶參加了初級社，一半以上的農戶參加的是較為簡單的互助組。1956年，突然加快了農業集體化的速度。這期間當然發生了無數的人間悲喜故事。到1956年底，參加生產合作社的農戶已達到96.3%，其中所謂高級社吸收了87.8%的農戶。農民開始失去土地，而且離徹底失去已為時不遠。當1958年「大躍進」開始以後，重工業尤其是鋼鐵工業的地位被進一步強調，這就需要進一步加大農產品的徵購數量。而這種加大徵購自然需要對農村社會的更強有力的掌控。於是，人民公社制度應時而生。從1958年8月到11月初，人民公社制度在全國範圍內迅速建立起來，參加公社的農戶達到了99.1%，農民完全喪失了土地所有權。
失去了土地的農民往往會變為流民進入城市。能否把農民順利地納入到人民公社體制內，迫使其承擔起為工業化付出犧牲、積累資金的任務，這是戶籍制度面臨的一個問題。而以後的事實表明，戶籍制度成功地完成了這一任務。同時，在這個過程中，戶籍制度也得到了發展和完善。而且，與城鄉分治的土地制度相對應，戶籍制度的城鄉分治也被牢牢地固定下來。
1956年的農業合作化運動導致了不少省份糧食大量歉收，農民吃飯成了嚴重問題。安徽、河南、河北、江蘇等省的農民開始試圖進入城市尋找機會。針對這種局面，1956年12月30日，國務院發出了《關於防止農村人口盲目外流的指示》。與此前主要利用宣傳說服的手段不同，這個文件明確規定了工廠、礦山等用人部門不應當私自招用農村剩餘勞動力。儘管不久前頒佈的1954年憲法正式宣佈公民有居住自由和遷徙自由，但顯然憲法對中國政府沒有起到什麼約束作用。不過，由於這時的強制手段還不太多，控制人口流動的效果很不理想。同時，由於農村的形勢進一步複雜，1957年春天農村人口外流更加嚴重。國家為此發佈了進一步的控制「盲流」的指示，但仍然未能有效地控制人口向城市的流動。這時，國家開始考慮使用有力的強制手段了。
1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發出《關於制止農村人口盲目外流的指示》。聯合指示規定了一系列措施，嚴厲制止農民進入城市，其中包括：交通部門嚴格檢查，民政部門負責遣返「盲流」，公安機關嚴格控制城市戶口，糧食部門不得向「盲流」供應糧食，用人單位一律不得擅自招收工人和臨時工。當時的形勢看來刻不容緩。法律政策以極快的速度推出。21天以後，1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式將城鄉有別的戶口登記制度與限制遷徙制度固定了下來。其中第10條第2款規定：「公民由農村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續」。這就從根本上改變了人口遷徙的程序。在國家嚴密控制城市生活的條件下，實現了國家對人口遷徙的主動控制權。從此以後，二元戶籍制度正式確立。而且，強制性成為了戶籍制度最根本的特點。雖然直到1975年憲法才取消了公民的遷徙自由，但公民的遷徙自由從1957年就開始喪失了，而到了1958年1月9日，公民的遷徙自由從法律的意義上就不存在了。
不過，即使是在中國這樣高度集權的國家，全社會範圍內的強制也不可能依靠一紙法律就建立起來。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》雖然奠定了至今為止的戶籍管理的基礎，影響深遠，但在當時並沒有能夠立刻控制住人口向城市的流動。原因有二：一是《條例》只能限制「合法」的人口遷徙，而想要對自發的人口進入城市進行控制，需要其他的配套措施。這些配套措施將在以後的幾年內陸續建立。二是1958年開始了「大躍進」。在「大躍進」中，由於各項建設的規模膨脹，需要大量的勞動力，招工審批權限被層層下放，各建設單位紛紛大量招工，甚至達到互相爭搶的地步。大批農村人口經過招工的渠道進入城市，成為城市職工。1958年一年，全國有1104萬農村勞動力成為城市職工。
「大躍進」的虛假繁榮景象很快被物資匱乏的真實局面所代替。城市的各項生活物資的供應日益緊張。饑荒開始出現。國家開始制止農村勞動力進入城市。1959年2月4日，中共中央發出《關於制止農村勞動力流動的指示》。3月1日，中共中央、國務院聯合發出《關於制止農村勞動力盲目外流的緊急通知》。到了1961年，開始實施「調整、鞏固、充實、提高」的八字方針，其中重要的內容之一就是精簡職工和減少城市人口，決定在3年內減少2000萬城鎮人口。首要的被精簡對象當然是那些1958年進入城市的農村人口。他們被迫交出了剛到手不久的城市戶口簿，返回鄉下，重新又成為農業人口。
在此期間，戶口已經逐漸與糧油供應制度、就業制度、社會福利保障制度實行掛鈎。1955年8月，在頒佈《農村糧食統購統銷暫行辦法》的同時，還頒佈了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票並憑糧票與戶口簿購買糧食的制度。在就業制度上，1957年，規定了用人單位優先錄用城市戶口。在當時的條件下，優先錄用就等於只錄用。社會保障福利制度是與單位制度聯繫在一起的。如果公民有遷徙和就業的自由，這種福利保障制度並不排斥農村人口。但在歧視農村人口的就業制度的作用下，社會福利保障成為城鎮居民的獨有待遇。這三項制度的確立，加之物資匱乏的背景，自發遷徙的農村人口不再具有在城市立足的可能。戶籍制度的強制性越來越強。1962年，為了進一步減少城鎮人口，國家開始有組織、有計劃地動員城鎮青年上山下鄉。文革開始以後，更是把大批的城鎮青年送到農村。對於國家的這種安排，因為嚴格的戶籍制度的存在，人們幾乎沒有反抗或者逃避的機會。
從此以後，強硬的戶籍制度在中國完全確立起來。1970年代後期，當知青開始要求返城以後，政府對於知青城市戶口的恢復作了特殊安排，但與此同時，卻進一步加強了城鄉戶籍制度的壁壘。1977年11月8日，國務院批轉《公安部關於處理戶口遷徙的規定》，強化了對戶口遷徙工作的嚴格管理，尤其強化了對於人口進入大城市的控制，並第一次系統提出了「農轉非」的具體政策，確立了對「農轉非」實行政策控制加指標控制的雙重管理體制。這種管理體制與其說表現了戶籍制度的鬆動，不如說給國家提供了新的人口控制手段。城市戶口作為一項獎勵可以在需要時發放給適當的人群，比如專業技術人員，復員軍人等等。
戶籍制度基本完成了賦予它的任務。國家通過這個制度，為公民分別安排了其在社會生活中的位置。在優先發展重工業這個戰略目標的指引下，城市人口的生活消費被壓得很低，而農村人口被限制在土地上，被強迫通過「剪刀差」為工業化提供資金。整個國家好像變成了一個大企業，人人都被安排了位置，且不能隨意改變。國家成了唯一的發展主體。人民只是國家的工具。人民在失去種種自由的同時，也就失去的自主謀求發展、提高生活水平的機會。
戶籍制度對中國社會的影響是巨大的。經過幾十年的城鄉分治，中國的城市化進程停滯不前，甚至一度出現了反城市化的傾向。雖然建立起了工業體系，但付出了過分的代價。人民的生活水平極端低下，遠遠落後於其他國家。
改革開放以來，重工業優先發展戰略基本上被放棄，可是，戶籍制度卻沒有同步放鬆。20世紀的後20年，戶籍制度只有一些小的調整，並沒有發生根本性的改變。這是因為，戶籍制度把一部分人固定在了為某種目標承受犧牲的位置。雖然原有的目標不復存在，但這種強制某些人承受犧牲的格局可以很方便地被其他目標所利用。目標總是層出不窮的。強制一旦出現，想要廢除就難了。
主要參考資料：
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