作者：亞娜·戈羅霍夫斯卡亞、內特·申坎和格雷迪·沃恩（Yana Gorokhovskaia, Nate Schenkkan, Grady Vaughan）
譯者：未央
一名持有AK-47的男子敲響了紐約布魯克林區一所住宅的門鈴，他在尋找一位生活在那裏的記者、伊朗政府的直言不諱的批評者。人們發現尼加拉瓜政權的一位政治對手死於洪都拉斯，他的家人懷疑他是在哥斯達黎加的流亡居所中被誘捕出來而致死的。一名勞工活動家在「國際刑警組織紅色通緝令」和塞爾維亞官員的合作下被遣返回巴林，他是在歐洲人權法院發佈了一項反對引渡他的臨時措施的幾個小時後，就在貝爾格萊德的停機坪上被移交出去了。
在全球範圍內，獨裁者正在越境追捕敢於公開反抗鎮壓的個人，為的就是讓他們消音。一些政府用跨國鎮壓來剷除在其境外生活的僑民和流亡者的異議，這些跨國鎮壓的策略包括暗殺、非法驅逐、拘留、引渡、實際和數字威脅，以及代理人的脅迫。跨國鎮壓不僅僅是對個人活動家的威脅，更是全球威權主義的工具。它危及人權、民主價值和國家安全。
這份簡報描述了從2022年開始的跨國鎮壓中的新案例和其他發展。自2014年以來到目前為止，自由之家的數據庫包含了來自38個政府在91個國家共計854起直接針對人身的跨國鎮壓事件的信息。去年，自由之家記錄了20個政府實施的79起事件。跨國鎮壓最活躍的行使者依然是中國、土耳其、俄羅斯、埃及和塔吉克斯坦政府。然而，越來越多的政府，從吉布提到孟加拉國，正在採用暴力和騷擾手段來鎮壓在國外生活的批評者，並且成功地逃避了國際和國內的問責。
與往年一樣，威權政府之間通過正式和非正式合作，騷擾、拘留和遣返個人，對流亡者構成了最嚴重的威脅；在去年記錄的事件中，起源國和接納國政府在70％的事件中被自由之家評為「不自由」。
記者和其他行使其言論自由的人再次發現自己成為國境之外的定點打擊目標，這發生在非洲、亞洲和拉丁美洲。俄羅斯對烏克蘭的全面入侵使得更多人在歐洲和中亞地區面臨跨國鎮壓的威脅。兩個重要的接納國家——英國和美國——在制定政策應對威權者所構成的威脅方面取得了進展。然而，兩國政府都容許了衝突的外交政策盤算以及限制性的移民政策，這就使尋求保護免受壓迫的人們出於危險之中。
戰時的跨國鎮壓
在烏克蘭人民遭受俄羅斯的毀滅性戰爭的同時，跨國鎮壓的模式在烏克蘭、俄羅斯、中亞和歐洲地區加劇。
這場戰爭造成了數百萬烏克蘭人以及許多生活在烏克蘭流亡的外國公民的死亡、人權遭侵犯並大規模流離失所。烏克蘭對81個國家的公民實行免簽入境政策，並擁有充滿活力的本土公民社會，為新來者提供了急需的支持。儘管烏克蘭政府對外國活動人士的保護通常只是部分的，很少有尋求庇護者能夠獲得永久居留權，但這個國家傳統上一直是異議人士和其他逃離獨裁者控制的人士的極具吸引力的目的地。莫斯科的進攻和隨後的戰爭使得在烏克蘭受到跨國鎮壓打擊的人們所面臨的危險更加嚴重。
埃爾辛·埃爾金烏里是來自新疆地區的哈薩克族，由於擔心會被政府關押的集中營中，遂於2019年逃離中國。在過去的四年裏，埃爾金烏里一直無法在國外找到安全。2020年，他從土耳其來到烏克蘭，隨後在該國的移民拘留所被拘留，有報道稱中國駐基輔大使館正在請願將他遣返回中國。中國是世界上跨國鎮壓的主要行使者，採用了多種策略，同時針對團體和個人。在自由之家的數據庫中，中國是所有記錄在案的跨國人身鎮壓事件的起源國，佔30％。在俄羅斯入侵後，埃爾金烏里與其他外國公民一起逃離了烏克蘭，並在波蘭申請了庇護。2020年7月，他被德國移民官員拘留，據稱是因為非法越境穿越法國和德國的邊境。戰爭進一步暴露了埃爾金烏里和其他逃離中國迫害的人們面臨的跨國鎮壓威脅，加劇了他們無法獲得庇護和避免長時間拘留的困境。
莫斯科的入侵還導致俄羅斯內部的鎮壓加劇，引發了大規模的大逃亡。克里姆林宮將反戰示威定為犯罪行為，修訂刑法以懲罰傳播有關俄羅斯軍隊的「虛假信息」，並啟動了男性「部分動員」來服兵役。雖然準確的數字很難確定，但有數十萬公民因這些措施和其他措施而離開了該國。雖然許多人能夠安全地搬遷，但仍有人在國外成為莫斯科的目標。
跨國鎮壓起源國前十名
自2014年以來，這些國家的政府對全球80%的直接人身跨國鎮壓事件負有責任，這些事件由自由之家記錄。
在秋季，哈薩克斯坦的執法人員多次拘留了來自俄羅斯布里亞特地區的記者葉夫根尼婭·巴爾塔塔洛娃（Evgeniya Baltatarova），她因散佈關於俄羅斯軍隊的「虛假新聞」而被莫斯科列入通緝名單。當局解釋說，她的拘留是根據明斯克公約進行的，這是獨聯體成員國之間的合作協議，便於歐亞地區政府拘留和引渡被通緝的個人。在年底，哈薩克斯坦當局驅逐了米哈伊爾·日林（Mikhail Zhilin），因為他的名字出現在「逃兵」的通緝名單上。他是俄羅斯聯邦安全局（FSB）的一名官員，逃避了兵役徵召。但在他的律師殫精竭慮依法上訴之前，他尋求庇護的申請遭拒絕後被驅逐出境，其律師們認為驅逐行為違反了《聯合國難民公約》和《難民公約》所提供的保護。日林現在面臨着在俄羅斯的長期監禁。
逃離俄羅斯軍隊強制服役的人們可能會在附近的歐洲國家申請庇護時遇到障礙。在九月，愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛的代表表示，希望逃避徵兵動員的俄羅斯公民不太可能獲得人道簽證或被考慮為政治避難。由於無法保障在這些國家獲得受保護的合法地位，這將使俄羅斯人更容易受到跨國鎮壓。
在侵略戰爭和國內加劇鎮壓的背景下，莫斯科繼續推動打擊居住在俄羅斯的其威權政府同夥國的流亡者。塔吉克斯坦政府利用與莫斯科長期建立的安全合作做法，進行了廣泛的跨國壓制活動，這佔據了去年全球記錄事件的27％。
帕米爾流散成員是來自塔吉克斯坦高諾-巴達赫尚自治州（GBAO）的一個民族群體，在他們的政府對該地區的抗議活動加大了壓力後，他們承受了其政府跨境打擊的主要壓力。去年，有11名塔吉克斯坦公民通過引渡和非法驅逐從俄羅斯被遣返回塔吉克斯坦。其中包括已獲得俄羅斯公民身份的個人，包括公開反對杜尚別的「反恐」運動的奧拉茲（Oraz）和拉姆齊·瓦齊爾別科夫（RamziVazirbekov），他們在莫斯科機場失蹤，並在2021年1月分別被判處16年和13年的監禁，指控與推翻政府有關。另一名受害者，移民權利活動家阿姆里丁·阿洛瓦肖夫（AmriddinAlovatshoev），曾參加在莫斯科的塔吉克斯坦大使館外舉行的抗議活動，於2月被遣返回塔吉克斯坦。他在電視上作了供詞並最終以扣押人質罪被判處18年監禁。
幾百萬中亞人居住在俄羅斯。僅去年一年，就有多達174,000名塔吉克斯坦公民獲得了俄羅斯公民身份。莫斯科政府非常樂意協助鄰國的專制政權進行跨國鎮壓，使這些個體面臨嚴重危險。俄羅斯政府預計在入侵烏克蘭後將被歐洲理事會驅逐，因此在入侵烏克蘭後決定退出該理事會，這為居住在俄羅斯的流亡者增加了新的威脅維度。由於俄羅斯現在不在歐洲人權法院的監督範圍之內，受到俄羅斯跨國鎮壓的個體將無法向該機構申請保護措施以防止被非法驅逐。
最後，俄羅斯對烏克蘭的進攻擾亂了歐洲現有的安全安排，為土耳其提供了機會，該國試圖擴大其已經廣泛開展的跨國鎮壓行動。自2016年7月土耳其總統雷傑普·塔伊普·埃爾多安政府發動政變企圖以來，安卡拉不斷追捕與居倫和庫爾德運動有關的流亡者。自由之家的跨國鎮壓數據庫中包括了132起土耳其當局實施的事件。9月，一名名為烏古爾·德米羅克的商人成為了世界上最厚顏無恥的引渡運動的最新受害者，土耳其情報機構在阿塞拜疆首都巴庫綁架了他。
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在瑞典和芬蘭於5月申請加入北大西洋公約組織（NATO）後，土耳其拒絕支持他們的申請，除非瑞典交出一批被通緝的個體，包括幾名記者。迄今為止，瑞典當局拒絕違反法治保護尋求庇護者的規定，但土耳其仍試圖利用瑞典想加入NATO做要挾來進行引渡。與此同時，居住在歐洲正在被土耳其追捕遣返的人繼續遭受恐嚇和侵害。
俄羅斯對烏克蘭的入侵顯著加劇了跨國鎮壓的當前趨勢，展示了人權危機如何波及並擴散開來。回應異地暴力和專制政府不斷擴大的影響範圍需要從涵蓋人道主義、避難和安全等多個維度來看待這個問題。
挺身而出的高昂代價
跨國鎮壓的目的是為了消除異議，以維持獨裁政權的控制。儘管起源國針對許多不同的群體，包括少數民族和宗教少數派，但公開批評政府的個人往往成為騷擾甚至暴力的單獨目標。自2014年以來，自由之家記錄的所有人身跨國鎮壓事件中，有97起事件是針對記者的，也就是佔11%。
儘管新聞記者在保護媒體自由的自由民主國家中也可能受到跨國鎮壓的影響，但在法律淡薄或不存在法治保護的國家，限制言論自由的法律尤其可能被用作跨國鎮壓的工具。2022年，吉布提被添加到自由之家的數據庫中，成為一個採用跨國鎮壓策略的起源國。在2022年5月，索馬里的一片自稱為獨立但國際上未被承認的領地——索馬里蘭，逮捕了吉布提活動家阿雷·蘇萊曼·奧勒德，因他在臉書上發表了針對吉布提總統伊斯梅爾·奧馬爾·蓋勒的批評言論。儘管據報道，奧勒德最初被拘留時沒有人出示過逮捕令，但當局最終以一項禁止侮辱他人尊嚴的刑法對他提起了訴訟。人權組織擔心奧勒德將被秘密帶出索馬里蘭，因為有報道稱吉布提政府派直升機來運該活動家。最終，奧勒德被無罪釋放。然而，居住在索馬里反抗壓制性鄰國政府的人仍然面臨危險。
在2022年12月，玻利維亞將一名在該國居住了三年的古巴活動家驅逐出境。馬吉迪爾·豪爾赫·卡斯特羅，他在社交媒體上有很多追隨者，經常批評古巴政府，被玻利維亞移民當局指控違反了2013年的法律，該法律禁止外國公民「擾亂國家安全或公共秩序」。他被要求15天時間內必須離開該國。沒有確鑿的證據證明卡斯特羅被驅逐出玻利維亞是古巴當局的要求。然而，這起事件反映了跨境打壓的一種熟悉趨勢，即在接納國、起源國之間的雙邊關係改善期間，接納國會鎮壓或騷擾流亡社區的活躍成員。2021年在土耳其和北京關係升溫期間，土耳其開始拘留維吾爾族活動人士，就是一個例子。類似地，卡斯特羅被驅逐的時間與玻利維亞和古巴國家元首在哈瓦那會晤的時間重疊，哈瓦拉會議是「我們美洲人民貿易協定（ALBA-TCP）波利瓦爾人民聯盟峰會」的一部分。接納國現行法律可能侵犯外國公民、難民或尋求庇護者的言論自由，可以用來壓制異議，而在某些情況下，甚至可以有效地達到直接跨國鎮壓的同樣目標。
對難民的保護薄弱也會危及記者和其他受到跨國鎮壓的人。在2022年8月，馬來西亞當局驅逐了巴基斯坦記者賽義德·法瓦德·阿里·沙赫，他自2014年以來一直以合法認可的難民身份在該國居住。沙赫曾報道有關巴基斯坦安全部隊涉及強制失蹤的活動，據稱他因工作而被綁架和虐待。馬來西亞當局確認，沙赫是應巴基斯坦高級專員在吉隆坡的要求而被驅逐的，後者聲稱沙赫是一名前警察，正在接受紀律審查。自由之家的《2023年世界自由報告》發現，在2022年，獨立媒體在157個國家和地區受到攻擊，包括刑事起訴、非法暴力和審查制度。被流放的記者和活動家面臨雙重風險：在接納國面臨受壓迫的法律，以及被外國獨裁者鎮壓。
新的政策回應，保護和問責方面的持續差距
流亡者和離散社群尋求庇護的國家政府正開始考慮採取政策來對抗跨國鎮壓。然而，這些回應大多將重點放在確保國內安全的機制上，同時忽視了移民系統內的脆弱性，並並且由於進行外交政策權衡從而削弱了國際問責。
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在2022年11月，「保護衛士」（Safeguard Defenders）提供了一份報告，該報告記錄了中國政府在英國運營的三個非官方警察局的存在，作為對該報告對回應，英國政府宣佈成立了「民主任務部隊」（Democracy Taskforce）。該任務部隊的目的是政府和情報界之間開展合作，以保護英國免受跨國鎮壓等外部威脅。英國過去曾發生過多起跨國鎮壓事件，包括對俄羅斯流亡者的高調毒殺案，對沙特異見分子的襲擊以及中國和巴林官員對活動人士的騷擾。此外，在曼徹斯特的中國領事館抗議的一名香港民主活動人士在去年10月被中國領事館工作人員襲擊。
除了「民主任務部隊」，英國政府還在考慮其他積極的舉措，包括對《國家安全法案》的修改，將把與外國政府相關的脅迫、騷擾和恐嚇行為定為刑事犯罪；如果發現這些犯罪行為是在外國政府的指示下進行的，還將加重現有刑事行為的刑期。作為該法案的一部分，英國政府還計劃創建一個「外國勢力登記框架」，要求組織和個人在計劃從事「政治影響」活動時向國務大臣登記。
與此同時，儘管英國政府正考慮政策變化以增強其在國內應對跨國鎮壓威脅的能力，但其基於與使用跨國鎮壓策略的政府緊密合作的移民政策也在繼續。
2022年4月，英國政府與盧旺達政府簽署了一份「移民與經濟發展夥伴關係」，其中包括了一個為期五年的「庇護夥伴關係安排」，允許英國政府拘留前往英格蘭申請庇護的人，並將他們送往盧旺達。該安排專門針對從安全第三國以「非正規」方式進入英國的人，包括通過小船穿越英吉利海峽的人。今年6月，一架滿載在英國尋求庇護者飛機因歐洲人權法院的禁令而被阻止離開英國飛往盧旺達。然而，去年12月，倫敦高等法院認定，儘管英國政府有義務在將每名庇護尋求者轉移到盧旺達之前，單獨考慮每名尋求庇護者的情況，但總體上這一安排是合法的。
這項庇護協議是危險的，因為它削弱了英國政府遵守聯合國難民公約的義務。這還使英國政府與一個眾所周知的跨國鎮壓實施者直接合作。盧旺達政府一直在全球範圍內打擊批評者，包括通過暗殺手段。直到最近，盧旺達監禁了美國永久居民保羅·魯塞薩比納，他是在轉機過程中被盧旺達當局劫持的，並於2020年被遣返回盧旺達。過去，盧旺達政府未能保護逃離附近衝突地區的難民的權利。2018年，該國安全機構對難民營的抗議者使用武力，包括實彈。
英國政府對外國政府在國內構成威脅的擔憂應該延伸到其談判國際夥伴關係的過程。跨國鎮壓策略在威權政府中非常普遍。一邊在國內提高外國干預的成本，另一邊又與外國鎮壓實施者合作，這不僅削弱了政府阻止跨國鎮壓的可信度和效力，還破壞了其外交政策的合理性。
英國內政大臣Suella Braverman在2023年3月訪問盧旺達基加利期間與盧旺達總統保羅·卡加梅會面。（圖片來源：Alamy/Stefan Rousseau）
美國政府也已採取措施，保護人們在美國土地上免受跨國鎮壓的影響。聯邦調查局和司法部不僅提高了對跨國鎮壓威脅的認識，還對施壓者提出了刑事指控。在2022年7月，國務院向駐華盛頓特區的各國使節發出外交備忘錄，警告外交官不要「通過各種形式的騷擾、恐嚇和脅迫來打壓個人…和平行使他們的人權和基本自由」。在2022年底，美國國會議員還引入了將跨國鎮壓編碼和刑事化的立法。
雖然這些舉措在美國國內打擊跨國鎮壓方面是積極的步驟，但由於美國與沙特阿拉伯和埃及政府的高層外交接觸，美國的努力在一定程度上遭到削弱。儘管美國總統約瑟夫·拜登曾表示沙特政府應該因為謀殺流亡沙特的記者賈邁勒·卡舒吉（Jamal Khashoggi）而成為國際社會的棄兒，但在2022年7月他仍然訪問了利雅得，並與沙特王儲穆罕默德·本·薩勒曼會面；之前，一份美國情報評估已經發現穆罕默德·本·薩勒曼親自批准了導致卡舒吉被殺的安全行動。沙特政府在卡舒吉遇害後的這些年裏並沒有改變其對批評者的處理方式。沙特當局非但沒有放棄跨國鎮壓的策略，還試圖收集在美國境內批評其政權的社交媒體用戶的信息，並威脅活動人士。在沙特國內，當局繼續協助跨國鎮壓，包括幫助在關押和遣返維吾爾族人的行動中的中國政府。
與沙特阿拉伯一樣，埃及是美國長期的安全合作夥伴。埃及總統阿卜杜勒·法塔赫·塞西在2022年12月訪問了華盛頓特區，並與國務卿安東尼·布林肯會面。埃及政府還會在國外打擊批評者，包括擁有美國公民身份的個人。今年11月，埃及當局通過阿拉伯國家聯盟的請求，在杜拜拘留了謝里夫·奧斯曼。奧斯曼擁有美國和埃及的雙重國籍，他曾在YouTube頻道上呼籲在由埃及主辦的聯合國氣候變化大會COP27期間舉行抗議活動。奧斯曼最終獲釋並被允許離開阿聯酋，但他在拘留所中度過了七個星期，有證據顯示他的家人被阻止離開埃及前往阿聯酋與他會面，這與最初的計劃相左。
民主政府可以通過外交和持續的雙邊交往取得很大成就，即使是與威權國家交往。然而，外交政策應該遵守民主原則和人權規範。跨國鎮壓無視人權和國家邊界。有效地對抗跨國鎮壓需要結合一系列政策，使政策能夠懲罰在接納國發生的事件，能夠保護難民權利，並在雙邊關係中優先考慮尊重人權。
建議
接納國的政府、民間社會組織和科技公司可以採取行動，增強責任感，為流亡者和僑民提供保護，限制國家實施跨國鎮壓的能力。
給接納國政府（接納流亡者和被針對的離散者）的建議：
確定一個官方的跨國鎮壓定義，供所有政府機構使用，並建立一個特定機制來追蹤國內的跨國鎮壓事件。
制定一個計劃，向執法機構、情報機構以及與難民和尋求庇護者相關的官員傳播關於跨國鎮壓的意識。
對來自被「自由之家」評為「不自由」的國家政府的引渡請求以及國際刑警通告進行額外審查。利用發聲、投票和影響力來限制國際刑警成員國打擊國外批評者的能力。
承諾尊重尋求庇護的權利，避免將處理庇護者的責任轉移到第三國，並加強現有的難民安置計劃。
在審核庇護申請時，將有關跨國鎮壓的信息納入有關原國家的信息之中。
對跨國鎮壓的施加者和支持者實施有針對性的制裁，並使用「不受歡迎人物」標識以確保追究責任。
對實施跨國鎮壓行為的政府限制安全援助和武器銷售。
嚴格監管監控工具的購買和使用，並保護端到端的加密。
給民間組織的建議：
繼續記錄跨國鎮壓事件，分析施加者國家的策略，識別政策應對中的空白。
為受跨國鎮壓影響的個人和團體開展項目，包括數字衛生培訓以及社會、心理、法律和移民支持。
給科技公司的建議：
在數字平台上增強記錄跨國鎮壓事件的選項，包括通過為人們提供工具，使他們能夠方便但私密地過濾、評估並報告跨國鎮壓事件。
公開確認數字跨國鎮壓的實施者，並描述他們的活動方法和規模。
制定公司範圍的應對跨國鎮壓的策略，包括有關內容審核、騷擾、外國勢力行動、網絡安全和私隱的政策。
更詳細的建議可以在以下連結找到：https://freedomhouse.org/policy-recommendations/transnational-repression。