「政令出不了中南海」似乎是中國的一個頑疾，也有可能成為妨礙習近平改革大業和中國夢實現的攔路虎。它反映了在中國久已存在的中央地方博弈關係。
其實，政策落實不到位不僅存在於地方，也存在於國務院部委層面，嚴格說來，地方對中央的政策打折扣，陽奉陰違，實則針對的是中央各部門，因為中央的政策一般以部門的名義下發的，即使以中央政府的名義，具體部署也要通過某個部門。所以，這裏還存在一個中央各部門對中央政策貫徹落實不力的問題。
媒體不久前報道過李克強為政策落實不下去拍過桌子，其實，「拍桌子」並非李克強的「專利」，其前任朱鎔基和溫家寶也曾為此拍過桌子。
一個大一統的集權國家，講究的是政令統一，擔心的是地方諸侯和部門大員對中央政令的曲解甚至公然抗命(後者一般出現在一個政權的末世)。這是中國歷代統治者的政治邏輯，所謂「尾大不掉」。一旦出現此種情況，中央都要進行嚴厲查處。上屆政府就曾拿一些地方和企業「祭旗」，例如江蘇「鐵本事件」，時過境遷後，雖然現在一些人為「鐵本鳴冤」，因為鐵本是一家民營企業，但中央在處理此事時更多的是考慮政治因素，而非僅僅從經濟角度考慮。
本屆政府前不久也發出通知，對國務院所作決策部署和出台政策措施落實情況作一次全面督查。本周三國務院的8個督查組正式分赴各地，屆時是否有另一個「鐵本」出來?
但對政策研究而言，需要追問的是，為什麼會存在「政令出不了中南海」的情況，何以這一問題解決起來，困難重重?它背後又反映了一種什麼樣的中央與地方政治生態?
許多人曾用「官商勾結」以及地方保護主義等來解釋，這是道不清的，與其說這是導致政令不暢的原因，不如講它本身就是政令不暢的一種表現形式更恰當。
歷史傳統是個原因，因為政令不通和大一統的中國歷史一樣久遠，但更重要的因素，恐怕還要從現實中尋找。政令不通實際上反映了當下中央與地方是一種不穩定的、非規範化的關係。這更多地與中國目前所處轉型時期有關。
理論上說，在集權制國家，地方政府實質上是中央政府的派出機構，因此不存在中央政令不通的問題，至少不會像現在這樣嚴重。但中國的情況就特殊在，改革開放後，中央在很大程度上把發展經濟的任務交給了地方，致使地方成為一個有着相對獨立利益的主體，加上目前處於轉型時期，一切都處在變動和調整當中，中央與地方的關係也就不是通過法治來確定雙方的權利和義務，而是試圖通過政策甚至談判來確定。所以，在這一過程中，地方必定要討價還價，特別是當中央因財力問題想卸掉本該自己承擔的某些義務時，地方就更會按照自己的意願來執行中央的政策。
具體來說，依靠雙邊談判來確定中央和地方的權利義務關係存在以下弊病：其一，中央政府要與眾多的地方政府進行談判，這無疑導致了高額談判成本的浪費;其二，中央與地方的談判具有示範效應，一旦中央政府在與某個地方政府的談判中承諾了更高的要價，則其他地方政府在其後的雙邊談判中必然會提高自己的要價，其結果是地方政府的要價越來越高，造成對地方政府的過度放權;其三，由於中央和地方的權利義務劃分並非依靠一個具有穩定性的制度框架來進行，而是通過雙邊談判來進行，這將造成對地方政策的不穩定性，中央政府隨時可能收回一些政策權利，因此地方政府一旦談判成功，就會不遺餘力地加以使用，釀成惡果。比如，各地一旦擁有給予企業稅收優惠的權利，就紛紛出台各種優惠措施，造成全國的稅收優惠政策極其混亂。
正由於改革以來此種不規範的放權讓利，使得各級地方政府在發展經濟中有了與中央公開博弈的資本，一些地方才敢於各自為政，各行其是，相互攀比，重複建設，人為割裂市場，甚至當地方剛性利益受到中央強有力的宏觀控制後，還會從暗中牴觸、軟化發展到公開抗衡。
這在房地產調控中表現得尤其明顯。作為中國經濟的第一大產業，面對近幾年房價的瘋漲及民眾打壓房價的呼籲，國務院至少出台了不下20個有關穩定房價的文件，然而，鑑於房地產是各級地方政府的首要財政來源，地方政府就是變着法子拒不執行，中央也奈何不得。
另一方面，政令不通也顯示政府的權力正在失控。用學者孫立平的話說，目前的政府權力成為不但外部無法約束而且內部也無法約束的力量，而在此之前，儘管外部約束缺乏，但內部約束是相對有效的。現在則權威基礎削弱，地方性權力、部門性權力已經成為既無上面約束，又無下面監督，同時還缺少左右制衡的力量，這意味着國家權力的碎片化，官員不能負責任地進行工作，為保官升官不惜犧牲體制利益。在權力失控的狀態下，政策就不可能得到落實，社會處於「不可治理狀態」。
可見，要走出「政令出不了中南海」的困境，維護政策的嚴肅性和權威性，單靠總理拍桌子和成立督導組是遠不夠的，督導組只能是應急式的解決辦法，根本的是要調整當前中央與地方的關係，在這一問題上進行制度創新，使它們從過去那種完全依靠中央和地方的雙邊談判來確定各自權利和義務的模式，向一種穩定的、規範的和法制的狀態轉變。也就是說，要釐清中央與地方之間的權限與關係，將兩者關係建立在法治框架內，以法治權，分權制衡，加強對權力運行的法治約束。此外，儘快啟動政治體制改革切實使權力運行在民主的軌道上。
而從政策制定的角度來看，政策制定者在出台政策時，要打破全國一盤棋思想，儘可能考慮到各地不同的情況，增加政策的適應性，使政策最大程度符合現實，因為政策的僵硬死板也是導致地方和部門貫徹中央政令不力的一個因素，故國家在進行宏觀調控時，要少用行政手段，多用市場方式，提高調控水平。
如此，方能有效克服長期以來政令不暢的頑疾。但這註定是一個漫長的過程。
(原註：本文作者鄧聿文系知名專欄作家，中國政治觀察者，致力於中國的改革和轉型研究。文中所述僅代表他的個人觀點。)