扛不住了 共產黨放風要「實現政治民主化」

VOA:周天勇12年見民主的說法受質疑

據西方媒體報導，中國中共中央黨校校委研究室副主任周天勇表示，中國可望在2020年目睹民主改革。有些學者對周天勇的說法表示質疑。

中共中央黨校的經濟學專家周天勇博士在接受西方媒體採訪的時候表示，中國可望在2020年目睹民主改革。

中國的「人民日報」也轉載「河北日報」上周天勇署名的文章，題為「行政管理體制改革的歷程和方向」，不僅總結了改革開放三十年的收穫，更詳細列出了改革開放未來政治走向的範疇和步驟。

周天勇在文章中指出，中共政府已經完成了從革命型政府到經濟建設型政府的轉型，而從經濟建設型和行政管制型政府轉向公共服務及社會管理型政府的時刻已經到來。同時，要分離各部門的權力和利益，因為部門間權力與利益共享是產生腐敗的根基。在政府的構建方面，他指出，需要建立監督和制衡機制，將民主制度具體化。

對於他所提出的這一系列政治改革的構想是否將在中國成為現實，美國之音記者採訪了北京和香港的有關學者和專家。

*陳永苗：近期不可能實現政治民主化*

北京憲政學者陳永苗對周天勇關於2020年見民主的說法表示強烈質疑。

「我覺得他是個算命的，是投機取巧的算命。一方面給足一個時間表，安慰民間的政改呼籲；另一方面又對當局的不政改實行緩兵之計。」

陳永苗認為，中央黨校知識份子對改革的呼籲具有兩面性，從民間的角度看具有欺騙性，從他們自身來看則是在積極推動改革。對中國改革問題持悲觀態度的陳永苗表示，問題的實質在於，自從1989年以後人們就不應該再相信中國的政治改革了。

他分析說，剛剛召開的十七屆三中全會上規定，僅僅戶籍改革都需要花上十多二十年時間。那麼可想而知，近期實現政治民主化只能是畫餅充飢了。

*蔡詠梅：政府意識到潛在危機*

香港開放雜誌編輯蔡詠梅也向美國之音記者表示，2020年實現民主改革的目標太遙遠。這種說法顯示當局受到強大的外界壓力，但同時本身並沒有誠意來付諸實施。

「其實就中國的條件，現在就應該馬上實行(民主)。是不是一步到位呢? 並不一定。但是要迅速地推進，不過推到十二年以後， 我覺得這是很荒誕的。」
 
不過蔡詠梅也表示，中共政府對於民主的態度已有很大改變。對比從前絕對否認民主、惟我獨尊的立場，中共當局採取的做法是儘管不願意身體力行，但是在口頭上卻對民主表示認同，尤其是中國領導人出訪國外時更是大聲高歌民主。

她認為，這顯示政府意識到民主問題引起的潛在危機。

「實際上他們已經知道，中國的人權狀況、政治現狀和國際社會的差距非常之大。不管你的GDP有多少，外匯儲備有多少， 你的金牌有多少，你的太空技術發展到什麼程度，但是你在政治上是一個非常落後的國家。 」

至於中共政府為什麼要對政治民主改革一再拖延呢? 蔡詠梅表示，當局以國民素質太低的「條件論」作為解釋。

*劉曉波：三大因素導致政府停滯不前*

而北京的政治研究專家劉曉波說，三大因素導致政府在民主改革步伐上的停滯不前。

「一個是意識形態方面的限制， 認為中國延續現在的政治獨裁、經濟開放使中國經濟發展非常快；第二方面就是利益集團的阻礙，在分配上極度不公；第三個方面怕一旦放開政治改革，民間政治參與會呈一種爆炸式的增長。 」

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今年是我國改革開放三十周年。怎樣評價這三十年我國行政體制與經濟發展之間的關係？如何看待這三十年的行政體制改革，特別是近幾年的行政體制改革？這三十年行政體制改革積累了一些什麼樣的問題，特別是怎樣從部門之間和中央與地方關係的角度較為細緻地分析我國行政體制改革的大的框架？以及向着一個怎樣的政府轉變？對這些都應當有一個較全面和系統的研究。而且，由於行政體制與經濟關係十分密切，很多地方不能僅僅從政治和行政學的角度看問題，還需要從經濟學視角進行探討。

　　行政體制改革簡單掃描

　　改革開放以來，如果順着時間序列縱向地看，我們進行了這樣一些重大的行政體制改革：政社合一的人民公社的終結和鄉鎮政權的完善；省級政府派出地區公署改地級市和市管縣體制的興起；計劃經濟向市場經濟轉型過程中政府產業管理部門的逐步撤併和取消；各地行政體制改革的突破，如經濟特區和經濟技術開發區管理體制的創新，海南的省直管縣改革，以及浙江等省推進省直管縣體制改革；另外，改革開放以來國務院機構也進行了幾次大的調整和改革。需要指出的是，人民公社改革為一級政權的改革，省對地區派出機構變動為一級政府的改革，對當時政社合一體制的解體，發展城市經濟，推進城市化等起了重要的作用。但是，從政府的上下結構來看，中間多了兩個層級，也導致了政府運作效率的降低。

　　對我國的行政體制改革，有的學者提出了一些意見，特別是認為我國的政治體制改革滯後於經濟體制改革。國內外對我國的行政體制有這樣和那樣的評價，看法不一。但是，我國經濟在過去以平均9.7%的速度持續高速增長了三十年，這在世界經濟史上是一個奇蹟。過去三十年中的行政體制，不能不說是形成這一奇蹟的一個重要條件。一是這樣一個高速的增長，來自於改革開放後我國政府從一個革命型的政府，轉型成為一個以經濟建設為中心的發展型的政府，而且這樣一個發展型的政府有着強大的戰略規劃、集中資源、投資建設等方面的能力。二是我國地方政府間展開了經濟發展的競爭和競賽，雖然這種GDP位次、財政收入和城市建設水平等方面的競賽，也帶來了一些發展方面的問題，如資源消耗過大、生態環境有所惡化等。然而，這種地方政府間各有特點的競爭和比賽，不能不說是我國經濟發展強有力的動力。三是中國共產黨作為執政黨，其推進經濟和社會發展的強烈願望，對發展的建議和意志也體現在各級政府的發展規劃中，體現在黨選擇和任命幹部的行為中，使中國共產黨在改革開放後從一個強調階級鬥爭的革命的黨，轉向一心一意搞經濟建設的執政的黨，這樣一種黨對現代化的強烈渴望，在黨對政府強有力的領導中得到了貫徹。只有從這樣三個方面深入觀察，才能理解我國經濟高速持續增長之謎。因此，簡單地認為，我國行政體制改革落後，對於經濟發展不利，可能與事實不相符合。

　　三十年行政體制改革的一些重大方面和積累的問題

　　1、行政體制改革的一些重大方面

　　一是政府與國有企業，即政資關係的改革。我國政府與企業之間關係的改革，先是政府對國有企業進行了放權讓利；後來又學習農村土地承包改革的經驗，開展了利潤等指標的承包製改革。其中可能最為重要的改革還有企業流動和建設資金從政府的撥款改革為貸款，將國有企業上交的利潤改革為向國家交的稅收，並且由政府向企業下達生產計劃和調撥生產資料，逐步轉變為生產資料從市場上採購，產品向市場銷售，價格開始實行雙軌制，並逐步過渡到完全由市場供求來確定。20世紀90年代後期，則進行了國有企業資本結構、治理結構和管理結構的改革，以建立現代企業制度，而國家作為投資者來講，則建立了以國有資產管理委員會為代表的出資人制度，形成了新型的國家與國有、國有控股企業的關係。

　　二是我國政府過去是政治、經濟、社會等各方面職能無所不包的政府，改革開放後，在國家的治理結構方面進行了改革。社會治理上，從過去國家——— 城鎮單位，或者人民公社——— 家庭這樣的結構，經過政社分開、政資分開、政企分開、政事分開等改革，形成了現代的國家——— 社會組織(如協會、社區自治等)——— 企業和自然人這樣的社會治理結構，從而，逐步形成現代和諧的公民社會。當然，我國目前在這方面存在的問題，既有行業協會從政府一些機構演變而來，行政化的色彩較濃的問題；也有各類社會組織剛開始發育，規模較小，體系不完善，法律法規不健全等問題。

　　三是政府與事業單位關係的改革。在我國政府的事務中，劃分了行政事務和事業事務。從目前來看，政府的事業中，既包含了應當劃給市場的經營活動，也包含了政府應當承擔的行政事務，還有教育科技、衛生醫療、文化體育、社會保障等政府應當承擔的公共服務，還有為了精簡政府行政機構，把本來應當屬於行政事務的工商、銀監等等，也劃入了事業的範圍。所以說，正在進行的事業體制改革，也是非常複雜和涉及人員機構規模較大的調整。

　　四是行政審批制度的改革。簡單地講，計劃經濟就是政府有計劃地直接管理企業投資、經營等經濟行為，而市場經濟則是政府准入和監管經濟，政府各部門不具體和直接地管理企業的投資和經營等行為。我國在從計劃經濟轉向市場經濟的過程中，審批取消了不少。比如，2004年7月1日《行政許可法》正式實施後，國務院68個具有行政審批職能的部門和單位共取消和調整審批項目1806項，佔總數的50.1%，實現了大幅度減少行政審批事項的目標。再比如，2008年國家發改委職能重新定位，要求減少微觀管理事務和具體審批事項，以集中精力抓好宏觀調控。發改委將及時修訂調減投資核准目錄，大幅度提高國家核准項目的規模(限額)標準，縮小投資審核範圍，並下放投資審核權限。在新的審核方針下，國家規劃內和年度計劃規模內的固定資產投資項目，除少數需報國務院或由國家發改委審批、核准外，絕大部分將區分不同情況由地方政府、行業管理部門審批、核准，或由企業自主決策。

　　五是公務員制度的改革。我國傳統的幹部人事制度，是在民主革命時期解放區和人民軍隊幹部制度基礎上建立和發展起來的，它的特點是，無論黨政機關工作人員，還是企業管理人員、技術與科研單位的研究人員、學校教師、醫院的大夫、劇團的演員都稱為「國家幹部」，都用統一的方式來進行管理。這種集中統一的管理模式，是與傳統的高度集中的經濟體制和政治體制相適應的。歷史證明，這一制度在其初創時期，曾起到過積極的作用。但是隨着我國經濟社會的發展，其弊端也逐漸暴露出來，已無法適應新形勢的需要。

　　1993年10月1日《國家公務員暫行條例》發佈實施。該條例規定了我國公務員制度的基本原則、國家公務員的涵義、權利和義務，以及職務分類制度、錄用和考核制度、獎懲制度、職務升降和任免制度、培訓和交流制度、迴避制度、工資保險福利制度、辭職辭退和退休制度、申訴控告制度、管理與監督制度等。2005年4月，《公務員法》經第十屆全國人民代表大會第十五次常務會議審議通過，並於2006年1月1日開始正式實施。這標誌着我國公務員管理在規範化、科學化、法治化的道路上邁出了歷史性的步伐。因此，國家幹部體制向着公務員體制轉型，標誌着我國用人制度向着現代體制的邁進。

　　六是經濟調節向綜合部門演變。特別需要注意的是，我國從計劃經濟向市場經濟轉變，隨着計劃經濟部門的弱化和產業部門的逐步撤銷，綜合和宏觀調控部門得到加強。比如從計劃委員會到國家發展改革委員會，比如財政部過去從國家的出納轉變為財政政策的調控部門，比如人民銀行從政府發行貨幣、管理金庫的單位，轉向實施貨幣政策的部門等，都意味着政府的管理從直接管理向間接管理轉變，中央政府的管理從微觀管理向宏觀管理轉變，從分工太細的各部門林立的管理到大部門綜合的協調管理轉變。

　　2、行政體制改革存在和積累的問題

　　雖然前述的我國行政體制在推動和促進經濟發展方面取得了令人矚目的成就，雖然我們也進行了一系列卓有成效的改革，這些改革也取得了一些成功的經驗，但是，客觀地看，我國漸進式的行政體制改革，也積累了大量的問題。我們認為比較嚴重的，一是雖然審批在減少，但是政府的行政管制並未從根本上放鬆，特別是管制與利益相結合，形成了一些行政性部門、行政性事業單位和公務事務人員尋租的條件，許多腐敗就產生於此。二是雖然機構改革了多次，但總是在精簡與膨脹之間循環，財政供養的機構和人員規模越來越大，黨政公務開支的比率占財政支出的比率越來越高，行政成本居高不下。三是雖然形成了中央與地方的特殊關係格局，但是，許多應為中央管理的事務，如國防、外交、安全、社保、貨幣等，地方政府也有類似與中央對應的機構，而本來微觀管理的一些事務卻試圖由中央條條來縱向管理，有的將其垂直到了省一級條條管理。從這樣的格局來看，中央事務地方在管，地方事務中央也在攬，還沒有完全形成一個現代國家中央與地方事務劃分的清晰框架。四是一些不必要的行政管制，抑制了社會創新和創業的活力。由於20世紀90年代後期強調規範，形成了各方面的法律法規，但是形成的背景條件是部門利益沒有制約住，而許多法規和法律的設計當時還沒有擺脫計劃經濟管制的意識，因此，辦事難、亂收費亂罰款等現象屢禁不止。可以說，沒有相應制度設計的改革，是我國行政體制改革的一大教訓。

　　向着現代國家行政治理框架的方向改革

　　我國行政體制改革，從條條看，主要是解決部門分工定位和職能，並理順上下級政府業務類同部門間的關係；從上下級政府與政府之間的關係看，主要是設計層級和管理規模，劃分和明確各自的事務，確定各自的機構，界定各自的收入、事務與支出責任聯繫，並形成合理、透明和公平的中央政府對地方政府的轉移支付制度。

　　1、理順中央與地方的關係

　　理順中央與地方的關係，是行政體制改革的一個重要方面。中央事務交由地方去辦，可能導致的中央權威下降，甚至在一些領域還可能影響到國家的統一。而本來應該由地方人大、法律、新聞、公民訴訟、社會組織等來解決的假冒偽劣、食品安全、生產安全、生態環境、土地等問題，如果都由中央管起來，則會因不能發揮這些組織或機制的作用而發生問題。

　　要將中央與地方事務劃分清楚：中央的諸如國防、外交、貨幣、安全等等，必須由中央政府管理，人和機構由中央派出，經費由中央財政來承擔；而應由地方管理的事務中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革現行的增值稅和其他稅種共享分成的體制，中央政府主要收個人和公司所得稅、社會保障稅、海關稅等；省級政府主要收營業稅；縣市政府則收房產稅、土地稅、資源稅、排污稅等等，各自的比例在50∶15∶35為宜，並確定中央對地方的轉移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，誰的事務誰承擔，不再實行一項事務從中央到地方各級政府幾家負擔的規則。而中央對地方的轉移支付則要科學、公正和公開。

2、減少政府層級與劃小行政區域

　　政府層級是指宏觀縱向層級結構，即從中央到地方共有幾級政府組成。至於政權到底分設幾層合適，從經濟學上講，取決於較少投入成本和較佳管理結果時的最優分層。即這樣一種狀態：先設定某一種最優政權分層狀態，當政權分層多於這一最優分層時，由於政權的成本加大，效率降低，管理的效果並沒有相應提高，或者說管理效果的提高效應遠遠小於分層成本的加大，這是不划算的；而當政權分層少於這一最優分層時，由於管理不到位，導致經濟社會秩序的混亂，雖然政權投入減少，但是社會混亂損失加大，也得不償失。只有達到這一數量的政權分層時，政權的投入成本和管理效果能得到最優的投入產出，才是政權最優分層的經濟學原理和經濟學選擇。再則，從一級稅收、一級政權的設置原則來看，目前我國政府的層級也過多，使不同層級政府爭稅收，爭資源。

　　理論上講，將目前的五級政府，逐步地劃為三級政府，即中央、省和市縣較為合適，一些原來的地級市，可保留地級行政級別待遇，可管轄區級政府。而一些經濟實力較強的縣級市，可升級為地級市，但以少設區為宜。縣和一些經濟實力較弱的市，可升格為副地級行政級別。一些經濟實力較強和人口規模較大的鎮，可以升格為縣一級行政區域。

　　我國大陸目前有31個省級政府，包括北京、天津、上海和重慶4個直轄市，22個省，5個自治區。還有香港和澳門兩個特別行政區。與國外相比，我國省級政府過少，省級政府管理幅度過大的問題尤其突出。31個一級行政區劃單位，一級行政區平均管轄面積是309.71千平方公里，僅排在加拿大之後，平均所轄人口4156.13萬人，位居世界第一。

　　而從政府層級和管理範圍看，我國目前的五級政府體制顯然層級過多，需要逐步減少政府層級，對一些人口規模和面積過大的省區進行劃分，確立適宜管理的規模和範圍。

　　3、向着現代的政府治理結構轉變

　　我國行政體制的結構縱向來看，存在着雙重縱向，即不同級別政府間上下關係，不同級別政府的各部門上下級之間關係。由於我國是單一制國家，一級政府要接受上一級政府的領導，同時一級政府的職能部門也要接受上一級政府相應職能部門的業務指導，因而在中央與地方宏觀事務與微觀事務、國家主權事務與地方管理事務劃分清楚的基礎上，需要理清機構的設置。

　　一是對地方的一些全局事務和主權事務，由中央派出機構來管理。派出機制使用範圍是什麼？即一級政權是整體設置，還是由上級政權部分派出？一級政府的辦事機構，是在下一級政府中設立同樣的機構，還是上級政府直接派出分支機構，與下一級政府無關？其選擇決定於這樣一些因素：一是效率高低，成本大小;二是中央事務交給地方政府辦，是不是放心;三是事務是不是關係到國家主權，只有中央才能決定。涉及國家主權的和中央不放心的事務，不能交由地方辦理，需要中央向地方派出機構來從事。如外交、貨幣、金融監管、安全、國防、海關、邊防，包括社保等等，是涉及國家主權、穩定和統一的大事，不能在地方政權中有金融監管、安全、海關和邊防等這樣的機構，否則在制度設計上就會留有影響國家統一的隱患。而養老社保這樣的事務，涉及到公民對國家的認同，也涉及到人口和勞動力的全國性遷移和流動，並且存在資金被地方挪用的可能，也有基層政府與領取人串通謀取中央資金的可能，這些事務如果委託給地方可能會發生嚴重的道德風險。對於這種中央不放心的事務，需要中央派出機構來集中統一進行管理。

　　二是不同層級政府按照各自的事務差異化設置機構。我國目前各級政府間事務上下一致分工，機構設置也同構化，其缺點是：(1)容易導致機構人員膨脹，事務上下一致分工往往要求上下對口設置機構。(2)會影響地方政府自主提供服務的積極性和主動性，上級政府垂直領導部門往往會成為制約地方發展的力量。(3)照顧不了地方事務的特殊性，我國各地經濟社會發展水平參差不齊，宗教文化、民俗風情各異，老百姓對公共事務需求不盡相同，各地發展重點也不同，為此要因地制宜地設置部門。

　　層級間事務關係，是指公共事務在政府組織縱向結構上各層級之間的劃分，即國家職能在各級政府之間的分工。簡單來說，它就是指中央與地方政府、上下級地方政府之間的事務分工關係。公共事務在它們之間是採取上下一致，還是採取差異化分工方式，會形成不同組織結構，產生不同行政成本和行政效果。由於各地政府服務的地域和群體不同，老百姓需求也不完全相同，經濟社會發展的重點也不同，其承擔的職責也不同，因此各級政府間應採取事務差異化分工和機構差異化設置。

　　三是大部制和平衡部門間橫向分工和協調的關係。所謂一級政府中職能的橫向分工，主要是按照管理事務和提供公共產品的過程來分工和設置部門，把管理事務和提供公共產品的不同權力交給不同的部門負責。在歐美發達國家，重大決策權在議會，政府內部決策權主要集中在內閣會議，部長是內閣成員，行政首長擁有最終決定權。另外，社會諮詢機構也為政府決策提供各種建議。有一些內閣外的政府部門行使執行權，但它們是少數內閣部門的代理機構。而類似審計這樣的監督，世界上有三類，即司法審計監督、議會審計監督和政府行政審計監督三種，但是，效果較好的是司法審計監督，或者議會審計監督。

　　橫向事務的集中化和規模化分工，首先是把公共事務按照一定標準分成幾大類，比如政治職能、經濟發展和調節職能、社會管理職能、公共服務職能，等等，之後設置一些決策部門，負責對各類事務進行規劃和決策，然後把執行權交給具體執行部門。其優點是：(1)提高事務執行環節的專業化、規模化，減少事務執行的成本，比如政府部門建立統一執法局，合併對企業的質監、環保、衛生、消防等相近的執法權，能提高執法效果。(2)減少部門間協調成本，因為實行事務橫向分工，政府部門組成機構數量會減少，政府部門之間的協調成本得以減少。決策機構數量的減少，也會減少政府主要領導決策時的協調成本。(3)制約了部門權力利益化，決策權和執行權的分離，在一定程度上避免了政府部門代替政府就本部門管轄的事項進行決策。現在很多事務決策權在政府部門手中，往往由政府部門起草一個文件，比如收費、進行管制等方面文件，然後提交給政府常務會議討論通過，這樣就把政府部門的意願上升到政府的意願。如果決策權集中在獨立於政府部門的機構手中，決策的科學性、公正性會大大提高。

　　結語

　　我們所處的時代是全球化、信息化的時代，國家與國家之間的相互影響、相互依賴、相互作用和相互激盪，達到了前所未有的程度。國家間綜合國力的競爭，越來越表現為以創新能力和軟實力為核心的競爭。行政制度作為一國軟實力的重要組成部分，發揮着越來越重要的作用，這一點，我們從任何一份關於投資環境的評估報告中都能夠感受到。法治環境如何，治理狀況如何，執政理念如何，甚至行政文化如何，都會或多或少影響到本地區、本國家的軟實力和國際競爭能力。因此，我國行政體制的改革，關乎我國未來發展的競爭力，也關乎我國經濟和社會在未來能不能持續和協調地發展。

　　那麼，我國行政體制如何才能改革和建設成一個現代的體系？最為關鍵的環節是哪些？1、我國政府到了第二次轉型的時刻，第一次我們從革命型的政府轉向了經濟建設型的政府，這一次我們需要的是從經濟建設和行政管制型的政府轉向公共服務和社會管理型的政府。2、最為艱難的改革是將各部門的權力與利益相分離。如果沒有這種分離，創新和創業的活力和動力就無法調動，社會和經濟發展就沒有生機和活力，腐敗的條件就無法剷除。而這種分離卻涉及眾多的機構和人員，收費和罰款的規模龐大，需要一個部門一個部門、一個階段一個階段地進行改革，改革不僅需要政府各部門放棄既得利益，還要從財政中支付成本。3、需要建立起人民——— 人大——— 政府之間的監督和制衡機制，使人民民主制度具體和可操作化。要建立一些法定性的制度：比如政府的全部實際收入不得超過GDP的25%，黨政公務開支不得超過政府全部支出的10%，違反這些法定性的制度，應當視為違法。應當用這樣一些制度，通過人大，包括相對獨立的司法體系，將政府的亂收錢和亂花錢徹底管住。另外，黨對政府的領導方式也要進行改革和轉變。

　　總之，21世紀的前20—30年，對於我國的和平發展，對於我國的城市化、工業化、信息化、市場化和國際化，是一個關鍵時期。在走中國特色社會主義道路這樣的大方向確定之後，具體發展和行政及政治體制模式，也即具體現代化道路的選擇、創新和形成，至關重要。從東亞、拉美、印度、非洲等發展模式的比較和借鑑看，如果現代化道路選擇得當，政府公共服務和社會管理到位，經過全國人民的艱苦努力，我國一定會成為一個具有創新和創業動力，國家經濟強盛，人民生活富裕，社會保障逐步完善，社會安定祥和，生態環境優美，民主和法制健全的新興工業化國家。我們需要制定一個徹底改革行政體制的規劃，儘管難度和阻力很大，我們必須重新調整權力和利益結構，改革我們的行政及政治體制，使我們在規範社會的同時，出台更多的政策，鼓勵創新和創業，如此，才能使我們的社會充滿生機和活力，才能實現我們宏偉的發展目標。(作者系中央黨校研究室副主任、教授)