生活 > 史海鈎沉 > 正文

清代貪官利用水利工程的貪腐方式

作者:

在近年公佈的腐敗案件中,工程建設領域腐敗比例最高。國際反腐機構發佈的數據,也顯示公共工程和建築行業是全球腐敗最嚴重的領域。儘管古今現實不盡相同,貪腐機制卻有相似之處。中國古代最重要的工程是水利工程,進入明清時代,黃河、淮河、永定河、京杭大運河等河道關係重大,河工被列為政府四項全國性重大政務(「大政」)——河(河工)、漕(漕運)、鹽(鹽務)、關(稅關)之首,其腐敗現象可謂觸目驚心、動人心魄。

清代民間有一個說法,揭開了水利工程腐敗的秘密。這個說法簡明扼要,僅八個字:「文官吃草,武官吃土」。其意思是,文官在其主管採購治河用的埽工物料(草)時虛報工程用料套取經費,負責築堤、打垻施工的武官虛報土石方(土)等作弊手段以獲得工程款,這是水利工程中主要的貪污腐敗方式和手法。

水利工程,主要工作是築堤建垻,錢主要是花在築堤建垻的物料和人工上,「文官吃草,武官吃土」實際上就是分別在物料和人工方面貪污腐敗。中國古代的水利工程,有一種特別的築堤建垻方法,就是「埽工」。埽是中國古代水利工程中特有的一種用樹枝、秫秸、草和土石卷制綑紮而成的工程構件。多個埽連接構成的建築物稱為埽工。埽主要用於構造護岸工程和搶險堵口,是一種有效的防洪工具。14世紀上半期,一個埽的製作,材料是「梢三草七」(木料30%,草70%),造價(包括人工和材料)需要兩三萬貫銅錢。

官吏在採購埽工物料時虛報價款,就是「吃草」。在工程施工過程中虛報施工量,就是「吃土」。儘管現在對工程材料採購和施工都可以採用招投標的方式,但招投標過程中也有上下其手的空間,所以「吃草」和「吃土」的形式可能發生變化,但虛報工程材料價款和施工量的貪腐方式和手法則實質相同。

歷史上水利工程的另一種突出的腐敗現象是在日常管理中浪費經費,尤其是行政經費虛高。晚清學者,對此多有論及。清代河務分段管理,稱為東河和南河,分置兩位河道總督,分駐山東濟寧和江蘇淮安,下屬各有文官和軍隊。道光二十二年(1842),即第一次鴉片戰爭結束的當年,知名學者魏源說,「南河、東河數十百冗員,數百萬(兩銀子)冗費」,可見很多經費被浪費。同治年間,作家黃鈞宰記錄了熟悉河工內情的人士的說法:「謂採買竹木薪石麻鐵之屬,與夫在工人役,一切公用,費帑金十之三二」,其餘經費,「除各廳浮銷之外,則供給院道,應酬戚友,饋送京員、過客,降至丞薄、千把總、胥吏兵丁,凡有職事於河工者,皆取給焉」,也就是大部分被貪污腐敗浪費掉了。

另一些學者甚至認為實際用到工程上面的連「十之三二」都不到。如李岳瑞說:「南河歲修經費每年五六百萬金,然實用之工程者不及十分之一,其餘悉供官吏之揮霍。其奢汰有帝王所不及者。」薛福成說:「每歲(河工)經費銀數百萬兩,實用之工程者,十不及一,其餘以供文武員弁之揮霍,大小衙門之酬應,過客游士之餘潤。凡飲食衣服車馬玩好之類,莫不鬥奇競巧,務極奢侈。」

如此嚴重的腐敗現象,難道沒有監督機制嗎?實際上,清代對於工程經費使用的管理,有嚴密的制度。首先是對工程經費制定了嚴格的標準,包括河工物料(木、草、土、石、稽料、繩索、石灰等)的購置、數量、規格,各種工程(堤、垻、埽、閘、涵洞、木龍等)的施工規範和用料,等等,都有明確的標準,以國家大法的形式出現。二是對工程款報銷規定了嚴格的手續和時限。三是已建立起審計制度,工程經費審計由工部都水清吏司負責,國家財政撥款的工程經費,在500兩銀子以內的,每年工程項目造冊備案,完工後稽核、估銷,工料銀超過1000兩的歲修和搶修工程,要奏報皇帝批准,另派大臣督修。四是審計之外還有監察部門,監察御史對工程款撥發、開支是否合理進行監察。

尤其值得一提的是監察制度。中國古代監察制度源遠流長,非常成熟。御史官制源於戰國。秦漢御史大夫直接受命於皇帝,官位相當於副丞相。隋唐以後中央有直屬於皇帝的御史台,地方有獨立於行政長官的御史建制。明代將御史台改為都察院,設左右都御史、副都御史、僉都御史,並按行政區劃設立十三道監察御史(明末增加為十五道)。清承明制,取消僉都御史,地方監察御史增為二十二道。御史對水利工程建設和管理的參與,包括派遣出使水利工程建設的管理職務,行使工程建設、管理及重大事故的人事和財務稽查等。歷史上,御史發揮了重要的稽查職能,並握有相關官員的獎罰升謫的大權。御史只對皇帝負責,獨立行使監察權,還經常被派去巡視各地。

由此可見,中國古代對水利工程的管理制度健全,但實際執行效果不佳,否則不會出現前文所說的各種嚴重的貪腐現象。官場各系統都貪腐成風,河工腐敗不過是其中的一環而已,其貪腐所得也在官場內部進行了再分配。比如到中央部門報銷工程經費需要「跑部錢進」,交納「部費」,山東派人赴戶部領款,每萬兩被扣200兩,實際上就是「部費」2%;又如,河道衙門聚集的淮安,位處交通樞紐,官員南來北往經過此地,地方官負有接待任務,上文中提到的「過客、游士之餘潤」、「饋送京員、過客」,實際上就是接待費,官場人人有份,取消等於人人利益受損,因此是不可能取消的。

按照魏源的說法,圍繞着水利工程,實際形成了特殊利益集團——「仰食河工之人」、「食河之餮」。為此,他感嘆道:「嗚呼!利國家之公,則妨臣下之私,固古今通患哉!」水利工程之腐敗,個案尚可查處,特殊利益集團一旦成型,則治理就是政治問題,而不簡單是法律問題了。

(本文一些內容參考了周魁一先生著《中國科學技術史·水利卷》,未能一一註明,謹此致謝)

責任編輯: 李廣松  來源:南方都市報 轉載請註明作者、出處並保持完整。

本文網址:https://hk.aboluowang.com/2020/0916/1501387.html