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「三保」政策成心患 瘟疫加霜更加難

—瘟疫加劇全方位危機 中共「三保」難

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「三保」表象上是財政問題、行政問題,實質上暴露的是深層次的社會制度問題、改革失敗問題、中共執政失敗問題。

這場瘟疫帶給中共的是全方位危機。習當局研判,危機最可能的兩個爆發點,一是中共內鬥失控,一是基層管治失控。網絡上流傳的據說是習近平4月8日主持政治局常委會議時的講話紀要,即是前者的某種反映;而今年以來中共一再突出強調「三保」——支持基層政府保基本民生、保工資、保運轉,則反映了後者。

雖然,中共歷來有「基礎不牢地動山搖」的說法;甚至,2018年起開展為期三年的所謂「掃黑除惡專項鬥爭」(有論者稱為「基層爭奪戰」),稱2019年為「基層年」,動作不斷;但是,鑒於中共政權的性質和當前狀態,「認認真真搞形式,扎紮實實走過場」的官場作風,大陸基層的矛盾現狀,中共根本無法夯實基層管治基礎。本文略談中共「三保」之難。

「三保」作為中共的一項政策,施行已久。這與「三農」問題相關,但不等同於「三農」問題。「三保」表象上是財政問題、行政問題,實質上暴露的是深層次的社會制度問題、改革失敗問題、中共執政失敗問題。例如,中共執政了70年,所謂「改革開放」也40多年了,連個作為近代國家體制核心要素的稅收法定、公共財政制度都還沒建立起來,那它這幾十年都幹了什麼,它幾十年里的「治理能力和治理體系」都是些什麼東西?

中共竊國後,長期實行城鄉二元體制,城鄉分割,剝奪農民來開展工業化,城鄉差別嚴重。1978年以來,在所謂經濟增長的「中國奇蹟」的背景中,上述問題並未得到根本性解決,主要轉化為「三農」問題了,「農民真苦,農村真窮,農業真危險」。

而使「三保」問題凸顯的,則直接源於為壯大中央權威,中共於1994年搞的分稅制改革,大大提高了財政收入占GDP的比重和中央財政收入佔全部財政收入的比重。分稅制致使財權重心層層上移,事權層層下行,這導致了地方財政的困境。有種說法是「中央財政盆滿缽滿,省級財政有序運轉,市級財政跌跌撞撞,縣級財政天天哭喊」。

以2019年為例:根據中共公開數據,全國GDP約99萬多億,財政收入(本文僅計算全國一般公共預算收入+全國政府性基金預算收入,下同)27萬多億;27萬多億財政收入中,中央佔比約34%,地方佔比約66%。然而,全國財政支出33萬多億元中,中央本級支出僅佔11.58%,地方支出高達88.42%。

在這麼一種框架下,地方財政尤其縣級財政如何能好得起來?地方各級政府尤其縣級政府如何能夠有效運轉?又如何能夠充分提供其行政區域內公共服務?

早在2010年,中共《財政部關於建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》頒佈,提出縣級基本財力保障機制以縣鄉政府實現「保工資、保運轉、保民生」為目標,保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務以及落實中央各項民生政策的基本財力需要。並分別於2013年和2017年進行了具體政策調整。

「三保」的範圍被明確為:縣級政府承擔的人員經費、公用經費、民生支出以及其他必要支出等。縣級財政搞不了「三保」,中央財政就來補窟窿。2012年8月,據中共時任財政部長謝旭人向全國人大常委會報告關於縣級基本財力保障機制運行情況時所提供的數據,中央財政逐年加大對縣級基本財力保障的支持力度,2010年年下達縣級基本財力保障機制獎補資金475億元,2011年增加到775億元,2012年又增加到1075億元。2013年為1525億元。

近年來大陸經濟增長持續下墜,經濟形勢日益惡化,縣域經濟更是當前中國經濟轉型的真正」短板」,「三保」壓力越來越大。

去年10月18日,財政部出台《關於提前下達2020年縣級基本財力保障機制獎補資金預算的通知》,提前下達資金總額2438億(含深度貧困地區縣市區脫貧攻堅資金)。

去年末,中共病毒(武漢肺炎)爆發,大陸經濟形勢雪上加霜,財政收入下降幅度較大,「三保」成為中共的心頭之患。

今年初,中共財政部長劉昆親自挂帥工作領導小組保「三保」。2月9日,劉昆「在全國強化疫情防控重點保障企業資金支持電視電話會議上的講話」提出,要切實兜牢地方「三保」底線。做好維護社會穩定工作,是有效應對重大疫情的重要保障。保工資、保運轉、保基本民生是保持社會穩定的「壓艙石」。當前疫情防控形勢嚴峻複雜,做好「三保」工作尤為重要。要落實好「縣級為主、省級兜底」的原則,省級財政部門要密切監控各地情況,切實落實「三保」要求,不得出現「三保」無法保障的情況。

3月3日,中共國務院常務會議決定加大對地方財政支持。會議確定,階段性提高地方財政留用比例。3月1日至6月底,在已核定的各省份當年留用比例基礎上統一提高5個百分點,新增留用約1100億元資金,全部留給縣級使用。(據《證券日報》記者不完全統計,為增強地方財政保障能力,截至3月4日,財政部已提前下達了2020年各項轉移支付預算,涉及財政資金總規模超過2.7萬億元。)

4月17日中共政治局會議中,從之前提的「六穩」轉向「六保」,把「三保」融入其中。「六保」即保居民基本就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保供應鏈穩定、保基層運轉。這表明習當局對當前形勢的危險性雖未透徹認識,但較之前的認識已有所深入。

然而,相對於疫情衝擊的嚴重性、持續性與二次爆發的可能性,中共上述措施並不足以充分「三保」。

我們先來看一個「三保」困境實例。大陸《瞭望》新聞周刊2020年第18期日報道,記者在中部某省調研時,有縣長反映,受疫情影響,有的縣國庫款真實餘額安全「紅燈」已亮,庫款餘額中可用部分已不足以支付該縣一個月的工資支出,財政運行風險比債務風險更火燒眉毛。

離奇的是,當記者向該省財政廳詢問時,得到的回復卻是:當前縣財省管,省財政廳監測數據顯示國庫款「正常」。對此,記者調查了解到,一些縣級財政部門會通過「壓庫」方式,掩蓋國庫款安全風險。一名縣長說,縣財政部門會把一些政府性基金或專項款等暫時無法使用的資金,轉移放到國庫賬上。這些錢「能看不能用」,目的就是為了讓上級監測到的國庫款餘額保持在安全水平內。「因為國庫款一旦低於安全水平,會被省財政廳約談,所以我們要『壓庫』。」這個案例表明,中共官方數據和實際情況存在差距,而且差距難以評估。

而且,這個案例應該不是孤例。瘟疫爆發之前,2019年6月,中國財政科學研究院發佈的調研數據顯示,由於受經濟下行和區域發展分化,部分地方財政收支矛盾凸顯,中西部地區財政自給率不足50%。而據山東大學經濟學院教授李一花等人研究,全國約有60%左右的縣保工資、保運轉壓力增大。瘟疫爆發之後,這種情況自然更加惡劣。

我們再看一個省級政府的「三保」情況。5月19日,廣西自治區政府常務會議聽取了基層「三保」工作專班工作彙報。會議指出,今年突如其來的新冠肺炎疫情對經濟運行造成嚴重衝擊,一方面財政收入大大減少,另一方面剛性支出增加,財政「緊平衡」特徵更為明顯,使得基層「三保」難度陡增。

廣西情況具有普遍性。根據中共官方數據,1~3月,全國一般公共預算收入為45984億元,同比下降14.3%,同期全國一般公共預算支出為55284億元,同比下降5.7%。第一季度財政收入是改革開放以來最低的一次。而且,財政支出下降也不是好事,財政支出要提上來,增加公共支出,帶動全社會需求的回升。在疫情期間,財政支出下降,意味着經濟增長處於低速,財政支出沒有花出去,又使得整個經濟處於更加低迷的狀態。

更重要的問題是,二季度和今年的經濟、財政情況會如何?瘟疫還在全世界蔓延,歐美國家正在艱難抗疫,二次爆發、三次爆發隨時都有可能。國際貨幣基金組織(IMF)4月14日預測全球經濟將下降3%,與1月預測相比下調了6.3個百分點。大陸經濟本已是沉痾難解,再來這個瘟疫,自然是凶多吉少。

如果上述判斷大致不錯的話,我們可以預計,今後一段時間中共要確保基層「三保」應是難上加難。

需要指出的是,縣級財政困難更重要的是其自身的慣性,近幾年已經是一年甚過一年,這場瘟疫只是把它更加激發出來而已。

「三保」要保住,縣級財政困難要緩解,這需要真金白銀。在可預見的時期內,「脫鉤」日益成為現實,大陸經濟形勢將日益惡化,中央、地方財政收入都在下滑,錢從何來?

中共即使勉強「三保」,離基層有效管治仍有相當距離,社會穩定仍是懸在中共頭上的達摩克里斯之劍。

責任編輯: 趙亮軒   來源:DJY 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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