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何清漣:難民問題——世界的難解之結

世界難民問題成為最難辦的政治問題。就在聯合國就緬甸若開邦大屠殺周年嚴厲譴責翁山蘇姬,並準備就委內瑞拉難民問題在9月17-18日召開中南美十三國外長會議之時,美國國務院於8月27日對聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處(簡稱近東救濟工程處,UNRWA)機構的運作方式、資金使用等提出嚴厲批評,宣布將中止對UNRWA的所有資助。

從資格最老、幾乎成了“世襲”的巴勒斯坦難民,到最新產生的委內瑞拉“移民”,都遇到了世界不再幫助消化的難題。

因難民問題,翁山蘇姬失去了多項人權獎

涉及種族矛盾的衝突,往往歷史成因非常複雜,國際社會介入之後,也不易解決。緬甸的羅興亞危機就是一例。

羅興亞人是居住於緬甸若開邦阿拉乾地區的一個回教徒(穆斯林)族群,大多是在英治時期進入緬甸的孟加拉人,尤其是是第二次世界大戰期間孟加拉V支隊的後裔,英軍當時為阻斷日軍通過阿拉干向印度推進,組建了一支由孟加拉人組成“孟加拉V支隊”。但英軍撤進印度之後,V支隊並不抵抗日軍,而是致力於屠殺阿拉乾地區的若開族佛教平民,強佔土地。故此,緬甸政府至今仍稱之為“孟加拉的非法移民”。2017年8月25日,150名恐怖分子向若開邦的24個員警哨所和緬甸陸軍第552輕步兵營營地發動襲擊,造成10名警員、1名士兵、1名移民官死亡,這引發了緬甸軍隊大規模清鄉,捉拿恐怖分子,行動激烈,戮及無辜,對於青年男子更是直接就地正法,數十萬羅興亞穆斯林從其定居的若開邦逃難到鄰近的孟加拉,成為無家可歸的難民,外界用“種族清洗”甚至“屠殺”來形容緬甸境內迫害羅興亞人的情況。

一場羅興亞穆斯林難民危機,將集國際人權界萬千寵愛於一身的翁山蘇姬女士變成了他們痛斥的人物,折射的其實是難民危機正成為難解之結。今年8月27日,聯合國人權理事會公布有關羅興亞人的調查報告,報告嚴厲譴責翁山蘇姬未能利用她事實上的政府首腦地位和道德權威,來遏止或阻止若開邦事態的發展。翁山蘇姬回應了國際社會的批評:“讓若開邦陷入人道危機的是恐怖份子的行為,而到目前為止,他們對緬甸形成的威脅仍舊存在。”在她發了這番言之後,愛丁堡人權獎被撤銷,這是翁山蘇姬被撤銷的眾多人權獎項中的第七個,在這之前,美國華盛頓大屠殺紀念館、牛津、蘇格蘭格拉斯哥、新堡、愛爾蘭都柏林等都已陸續撤銷頒發給她的人權獎。

翁山蘇姬作為緬甸的民選領袖,對緬甸國內的民族矛盾之複雜與尖銳,自然與國際人權組織這些外部觀察者的眼光、思考完全不同。在這種恩怨牽纏半個多世紀的種族矛盾中,她得將本民族人民的生命安全放在首位。以她過去在國際人權組織積累的聲望,處理羅興亞穆斯林的方式遇到這麼強烈的譴責,可見在聯合國為首的國際派代表的難民+宗教立場,與各國政府代表的本國利益的衝突已經非常尖銳。

前述聯合國人權理事會的最新調查稱,緬甸軍隊對羅興亞人的屠殺涉及國際法規定的三類罪行:種族滅絕、危害人類罪和戰爭罪,有必要對軍人進行刑事調查和起訴。這些決議要想落實,聯合國得有強大的執行能力才行。歷史經驗證明,聯合國強大的執行能力主要由美國支持。

委內瑞拉難民如潮,終成鄰國不堪承受之重

因經濟崩潰,幾乎看不到改善的前景,數百萬委內瑞拉人踏上了逃亡之路。據聯合國高級難民署(HCR)和國際移民組織(OIM)公布的資料,自2015年陷入經濟崩潰困境以來,人口不斷外溢,目前在國外的委內瑞拉人大約230萬,其中160萬是2015年以後逃出來的,其中90%分佈在拉丁美洲。

最初,拉美鄰國都出於同情心而接受委內瑞拉的經濟難民,鄰國哥倫比亞在最近16個月中接納了100萬委內瑞拉人,並批准其中的82萬人在本國居留合法身份。但三年多過去,如潮水般涌至的人數,終於讓眾多鄰國嘖有煩言。秘魯、厄瓜多爾、巴西等國不得不開始想辦法控制難民湧入。今年8月23日,聯合國高級難民署(HCR)和國際移民組織(OIM)在日內瓦發佈聯合聲明,批評中南美國家對委內瑞拉移民收緊接納政策,特別指出厄瓜多爾和秘魯兩國針對委內瑞拉移民增加護照方面的新規定,例如秘魯最近修改了對委內瑞拉移民的臨時居住證規定。

委內瑞拉難民(聯合國特意稱為“移民”,應該是不想納入聯合國的安置範圍)面臨的問題,說明難民問題解決基本無解。與人口密集、民族複雜的亞洲相比,拉丁美洲比較幸運:拉美諸國居民屬於拉丁語族(西班牙語、葡萄牙語和法語),種族衝突很少發生;從20世紀30年代以來,拉美政治嚴重左傾,在左派政治版圖占拉美國家的80%的情況下,各國間人口流動連意識形態障礙都沒有。但萬事皆有“度”,哥倫比亞在收留了百多萬委內瑞拉人之後,社會情緒發生了變化,從張開雙臂歡迎變成排斥,很多民眾要求政府減少對於委內瑞拉難民的財政幫助,而更多將錢花在自己國民身上。8月初,巴西邊境城鎮帕卡賴馬(Pacaraima )發生襲擊委內瑞拉難民營事件。當地居民放火燒難民營,將數百人趕出國境。媒體報導稱,巴西警方沒有採取任何措施阻止暴行。

聯合國難民署與中南美13國外長將於近日舉行會議,目的是希望中南美國家接收更多委內瑞拉的“移民”,從目前情勢來看,只怕難以如願。

歐洲對難民從歡迎到推託

2015年以來的難民潮徹底改變了歐洲的社會生態,各國都被恐怖襲擊、強姦案折磨得精疲力盡。兩年間,德國接收了共約120萬難民,除了恐襲之外,還帶來諸多社會問題。德國社會從2015年9月歡迎逃離戰亂和迫害的難民,轉向對收容政策及難民融入的質疑。據法國《歐洲時報》今年2月4日報導,一項德國民意調查顯示,近2/3的受訪者購買了武器,以作防身之用;另有1/3的受訪者坦言,“外國人和難民”是他們最害怕的群體。法國早在2016年基本停止接受難民。

支持默克爾難民政策的歐盟委員會終於在2018年改變了態度。在6月召開的歐盟峰會上,經過極為艱難的談判與磋商,各國達成了“共識”:在歐盟外建立難民收容中心,歐盟國家協議接回已在該國登記的難民。但會議開完之後歐盟峰會難民決議會幾乎無法執行,摩洛哥、突尼斯和阿爾及利亞拒絕在本國設置難民營。埃及議會議長阿里(Ali Abd al-Aal)公開表示,埃及拒絕歐盟在該國建立難民收容中心,因為這樣的計劃違反埃及法規和憲法,合法登記的難民可以在埃及任何地方逗留,不能強迫他們呆在某個設施里。阿里還表示,埃及已接受了約1000萬來自敘利亞、伊拉克、葉門、巴基斯坦、蘇丹、索馬里等國的難民,已達到該國所能承受的限度。接受了約290萬敘利亞難民的土耳其已經不堪其負,每與歐盟發生些小小的不愉快,就聲稱要讓這些難民過境去歐洲,歐盟只好趕緊用各種手段安撫。

在安置難民的問題上面,波蘭、匈牙利為首的東歐國家拒絕為義大利、希臘分擔部份難民。義大利因為不堪忍受難民帶來的沉重負責,早已關閉了港口。

上述情形,被德國之聲在今年7月1日的報導《歐盟峰會難民決議會打水漂?》中一言以概之:從開羅到華沙,反對在本國安置難民的力量正在形成聲勢。

聯合國難民署的尷尬

聯合國難民署是負責國際難民安置的,但現在面臨著各國不願意接收的困境。據該機構今年提供的資料,全球共有6,850萬人被迫流離失所。在6,850萬流離失所者中,因躲避戰亂與迫害而流亡國外的難民總數達2,540萬人。

面對源源不斷產生的難民,聯合國難民署卻越來越找不到願意接收他們的國家。今年6月25日,難民署發佈《2019年全球重新安置需求預測報告》,稱全球需要被安置到第三國的難民人數在2019年將增至140萬,但2017年只有7.5萬名難民被重新安置。按照目前的速度,全世界現有的難民需要18年才能安置完畢。

在歐洲向中東難民打開大門之前,美國多年來是全世界接受難民最多的國家,每年美國允許8.5萬名難民入境,超過所有其他國家接收難民的總和。2018年美國宣布退出全球移民協議,聯合國難民署失去了一個最大的慷慨接收國。如今,沒有美國的積極配合,聯合國的難民安置遇到了麻煩。

除美國之外,加拿大與澳大利亞都是移民大國。目前除了加拿大政府表示歡迎難民以外,澳大利亞從2012年年底開始執行嚴格的移民政策,嚴查坐船偷渡的非法移民,使得這些人根本無法在澳大利亞落腳。美國《紐約時報》曾於2009年11月5日披露,澳大利亞斥資3.7億美元在其海外領地聖誕島上建的難民拘留中心,將許多偷渡被截獲的難民遣送到這裡關押,這裡的設施和防護措施堪稱“21世紀的奧斯維辛”。但澳大利亞政府不為國際社會的種種批評所動。根據澳移民局統計,湧入的難民最後只有10%以“政治避難”的方式進入澳大利亞。現在,澳大利亞居民對非法移民尤其是穆斯林充滿了恐懼。

聯合國難民署遇到的難民安置問題,僅僅只用人道主義的大道理勸說各國政府,幾乎難以解決的。無論什麼體制的國家,都有個承受能力的問題,不可能接受源源不斷、每年都在增加的難民。與其繼續以前這種已經沒有效率的工作方式,不如改變一下工作方向,遊說聯合國將工作重點轉移至消除難民產生的根源。難民署報告中說得很清楚:三分之二的難民均來自以下五個國家:敘利亞、阿富汗、南蘇丹、緬甸與索馬里。若以上五個國家中的任一個國家結束衝突,都可能為扭轉全球流離失所局面做出巨大貢獻。

真正的難題在於:以往聯合國決議之所以有效,在於美國願意出錢出力犧牲本國軍人生命去執行;當美國退出聯合國各種機構之後,聯合國的決議就缺乏執行力。

阿波羅網責任編輯:趙亮軒 來源:上報 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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