CDT編者按：本報告由澳大利亞戰略政策研究所（ASPI）撰寫，中國數字時代獲授權發表中文翻譯版；如對報告內容有疑問或需轉載，請與澳大利亞戰略政策研究所聯繫。
中國數字時代將分章節發佈本報告的中文版，此次發佈的是導語及摘要部分。
本報告的中文版僅翻譯了正文部分，注釋部分仍保留英文原文；注釋中所提到的在線信息源均附有連結，可以在英文版報告中點擊查閱。
本報告以英文撰寫，如中英文意思表達有出入，請以英文版為準，英文版報告全文可以點擊此處查閱。
問題
自2017年維吾爾人和其他原住民群體[1]在中國被大規模關押的報道問世至今，大批文獻已經記錄了近年發生在新疆維吾爾自治區的大型人權侵犯。[2]然而，外界對於中國龐大而不透明的黨國體制內的實際肇事者了解甚少，常將責任廣泛地歸咎於中國共產黨[3]、新疆黨委書記陳全國[4]，或最高領導人習近平本人[5]。
為了釐清責任，必須調查中共黨國是如何具體實行對維吾爾人的鎮壓行動，及其中哪些部門和個人發揮了主導作用。目前，這方面的知識空白也使跨國公司和組織在有意無意間同那些推動暴行的治疆官員交接，又令外國政府無法作出針對性政策回應。
眼下，國際社會正在辯論新疆的近況是否構成種族滅絕，[6]而中國官員則正在積極清除相關證據，並噤聲學者、記者，以及受害人和家屬[7]。立刻展開對新疆治理的調查至關重要。
圖1：2017年和田地區教育系統舉行「反滲透、揪兩面、保穩定、促和諧」宣誓大會，照片中可見多名女性流淚。
來源：和田地區萬名教師集體發聲亮劍宣講宣誓大會在于田舉行/于田零距離
解決辦法
新疆地區的人權危機仍在持續，在這一背景下，本文記錄並分析了2014年至2021年中共黨國在新疆採取的治理機制。為此，報告作者找到並仔細研究了數千份中文資料[8]，包括從未被發表過的外泄的警方記錄[9]和政府預算文件。ASPI已將這些資料檔案公開，以供他人研究使用。
對政策制定者而言，本報告將提供證據基礎，為政策回應（包括可能的制裁）提供參考。對普通公眾和任何與新疆和中國有更廣泛利益聯繫的人而言，本研究項目可以為風險分析和道德考量提供信息。
中共用以治疆的官僚體系構架和方式與全國性的政策密不可分。對這一關係的理解會加深一些讀者對中共黨國體系、和其不穩定性的了解。
圖2：美國品牌耐克陷入新疆強制勞動轉移醜聞。2019年6月前後，從新疆轉移來的少數民族」富餘勞動力「在位於山東青島的耐克代工廠泰光（韓國）接受漢語教育和思想灌輸課程。
來源：市委統戰部』石榴籽』夜校走進青島泰光舉辦普通話培訓班/
摘要
本項目分為兩部分：
一份中共治疆的組織結構圖。這張交互式結構圖簡要地介紹了170多個自2014年以來參與新疆治理的黨、政、軍和混合行政實體；圖中也包含其他內容。[10]
本報告。本文着重描寫在最新一輪中共黨國對維族人的打壓中使用到的治理手段和官僚結構。
本文結構如下：
第一章：背景
這一章將簡要介紹2014年新疆的反恐運動和2017年的再教育運動。在2014年左右，中共官員們認為維吾爾社會出現了極端化的問題，並由此啟動了這兩場自上而下的運動，以系統性地改造新疆地區和其原住民群體。
第二章：大型政治運動的回歸
中共對維吾爾人的鎮壓與毛澤東時代的政治運動有着驚人的相似之處。ASPI發現，除了大規模拘禁和強迫勞動外，新疆居民還被迫參與政治表演，如大型公審、「大揭批，大聲討」、「發聲亮劍」效忠宣誓、佈道式的「大宣講」、喊祝習近平身體健康的口號，等等。新疆民眾被動員起來攻擊隱藏在人民中間的敵人，也就是所謂的「三股勢力」和「兩面人」。
儘管人們已經普遍認識到大規模政治運動「勞民傷財」（習近平語），中共黨國仍然在新疆再次採用了這種方式。本章將分析黨國對政治運動條件反射般的依賴，並分析「運動式治理」——一個在目前英文研究中常被忽視的中共政治制度的內在特徵。
第三章：草根霸權
通過分析數千頁外泄的警方檔案，ASPI的研究人員獲得了對新疆的地方治理難得而深入的理解。本章重點介紹烏魯木齊市一個維吾爾家庭的案例：2017年，時年18歲的阿納依提·阿不力孜（Anayit Abliz）被發現曾使用過一個用來分享文件的應用程式，那年新疆有180萬維吾爾人因為用過這一軟件而接受官方調查。阿不力孜由此被關進再教育營，並最終被居委會「判刑」三年。名義上，居委會是一個以服務為導向的志願組織，實際上則作為最基層黨組織負責對社會管控。在阿不力孜被關再教育營期間，社區幹部在一周內六次去他家「入戶」家訪，仔細觀察這家人的行為、判斷他們的情緒是否穩定。
大規模政治運動常伴隨着嚴苛的控制措施。在對維吾爾人的鎮壓期間，當局實施了五項國家和地方政策（包括在英文中首次由ASPI報道的「三位一體」機制），導致國家政權力量前所未有地貫穿進新疆居民的日常生活之中。這些政策賦予了新疆社區和村幹部非同尋常的權力來監管居民的行動和情緒，在基層造成了荒誕的過度用警：一名雙親被收押的16歲維吾爾少女因為「情緒低落，有時會在朋友圈發一些對生活無望的文字」而被當成不穩定因素。社區民警因此找她談心，社區幹部也保證會上報關於她的信息。
[page]
在新疆之外，中共黨國也在加強貫徹「基層治理」來動員群眾幫助消除異議和不穩定因素，提高共產黨在社會最底層的統治力。
第四章：「黨的刀把子」
許多被捕的維族人都是被「一體化聯合作戰平台」（IJOP）標記出來的。IJOP是一個「系統的系統」：官員們通過該平台進行溝通，並將數百萬個調查分配給下級跟進。
ASPI在本文中指出：IJOP是由新疆政法委下、再教育運動的產物「反恐維穩指揮部」掌控。柯坪縣委政法委2018年的決算文件稱，當地的「反恐維穩指揮部」員工身着迷彩服，並遠程監控再教育營。
中共的法律和秩序體系，即「政法系統」通過政法委接受共產黨的領導。政法系統對新疆的大規模拘禁負直接責任。儘管習近平試圖在全國範圍內削弱政法委的地位和影響力，近年來新疆各級政法委的預算和職能不斷增加。這是因為在中共的其他運動期間，政法委的影響力往往上升；在新疆的運動中，政法委又控制了先進的監控技術。此外，2010年，新疆前政法委書記朱海侖在烏魯木齊提出了「大政法委」治理模式。在再教育運動中，一些外國記者認為朱是大規模再教育營的總設計師。
第五章：法律武器化
新疆的執法草率、嚴厲，而任意。為了實現運動的目標和指標，高層官員們頒佈了許多和現行法律法規相牴觸的新規；在基層，幹部們則公開宣揚他們如何不再依法照章辦事。官方媒體不時對這種聲音進行正面報道和推廣。ASPI發現，警方記錄稱烏魯木齊市有街辦官員曾威脅一些家庭，「你們家中有人被公安機關收押審查，你們不能再這兒購房居住，如果你們不及時搬走，將你們全家收押」。
雖然許多維吾爾人因文化或宗教表達而被拘留，也有新疆居民因為被指「對社會不滿」，或是沒有固定地址、穩定收入，而被「收教」或拘留。警方記錄顯示，看守所工作人員曾告訴維吾爾男子伊克熱木·伊明，他原本不應該被收押，「都是你們社區民警湊數字把你放進來了」。據烏魯木齊警方報告，伊明隨後在全新疆和全中國最大的拘留設施中感染了乙肝（沒有得到治療）和梅毒[11]。這使研究人員對新疆再教育營的內部條件產生更多疑問。
在新疆，法律變成了官方的武器；在全國範圍內，習近平治下的法律改革使以往關於程序責任和司法獨立的理想變得更邊緣化。黨國正堂而皇之地使用嚴法加強對社會的控制、消除社會上反對的意見。
第六章：一線總指揮
習近平經常引用古代中國名言「郡縣治，天下安」。縣委書記是縣一級的最高長官，在新疆，他們負責反恐和再教育運動政策的具體貫徹實施。ASPI的研究人員把新疆過去七年的440多名縣委書記匯編入一個數據庫，並發現這些「一線總指揮」絕大多數都是漢族，現代中國的主體民族。在撰寫本報告時（2021年9月），新疆沒有一位縣委書記是維吾爾人。這些數據說明中共多年前承諾的民族自治早被抹殺。在漢人主導的黨國體制里，種族主義根深蒂固。
本章節將介紹新疆三位較有名的縣委書記。第一位是藥寧，他在清華大學和哈佛大學接受過精英教育，是中國媒體的寵兒。從學生時代起，藥寧就表達了對黨國的無限忠誠。ASPI在巴楚縣發現了9個新（擴）建的拘留設施[12]，在監督管轄這些設施的當地官員中，藥寧位於金字塔頂端。在新疆的工作崗位上，他面臨着巨大壓力，一位親近的同事也因過勞而去世。藥寧稱，他在毛澤東和習近平的名言中尋找慰藉。
第二位是楊發森，他在反恐運動中開創了新的治理手段，並在最近被提拔為新疆自治區副主席。他「富有創意」的宣傳工作手法被當局稱為「拜城經驗」，並在反恐運動中成為新疆其他縣模仿的樣本。2015年，楊發森到北京在習近平面前作報告，稱讓受教育程度低的維吾爾青年接受勞動改造可以提升社會穩定，這種做法在後來的2017再教育運動中變得普遍。
藥寧和楊發森都是漢人。本章介紹的第三位縣委書記，吾布力喀斯木·買吐送是維吾爾人。和大多數維吾爾官員一樣，他任副職，坐在二把手的位置。買吐送在2017年寫了一封題為《致維吾爾族同胞覺醒書》的公開信，懇請維吾爾人積極參與維穩工作，自此名聲大噪。他代表着在意識形態上和當局同心合力的維吾爾官員階層。雖然致力於為黨服務，他們往往扮演着裝點門面的角色。
第七章：「沒有與穩定無關的部門」
在反恐運動和再教育運動中，很少有部門或官員能避開「維穩」工作的政治責任。有時，最無辜、最不起眼的政府機構也會執行壓迫性的政策。比如，喀什林業局曾幫喀什市的多所再教育營管賬一年。
本章，也是最後一章點出了數量驚人的、設計實施過新疆壓迫性政策的黨和政府部門。這些部門負責着兩場運動的不同方面：政治宣傳、再教育、「訪惠聚」、強迫勞動和人口控制等。因為現有報道中極少有關於新疆政治宣傳的分析，本章將重點討論相關政策。
在新疆，再教育工作不僅發生在所謂的「職業教育和培訓中心」中，也在日常生活中佔據着顯要位置。在已經持續七年多的運動和密集的宣傳工作中，黨和政府企圖改變人們的行為和語言。目前，維吾爾人和其他原住民群體被分配了虛構的漢族親戚，被教導該如何佈置和維護自己的家[13]，他們的庭院被「現代化」和「美化」[14]，而他們的古墓和清真寺卻在被摧毀[15]。
第八章：結論
新疆官僚機構的內部運作和中國全國性的威權統治模式呈現局部和整體的關係。而且，新疆運動期間的一些治理手段曾先在其他地區被推行，而新疆的「維穩」手段也成為了越來越多其他地區（包括香港）效仿的對象。
未來的學術研究應該進一步探尋當下中國全國性的運動式治理和相應的政策影響。考慮到許多高級中共官員，例如習近平和朱海侖都接受過「再教育」勞動改造，並稱當時的艱苦體驗改造了他們的心性，學者們也應進一步研究大規模心理創傷是如何在不斷的政治運動中循環往復。
附錄
ASPI的研究人員整理了三份附錄，其中列出了2014年至2021年在新疆自治區級、地級和縣級的黨、政、軍等部門任職的主要官員。在本報告的第六章《一線總指揮》中，作者使用了第三份名單中的數據（過去七年中新疆440多名縣委書記的姓名和基本信息）來分析和製圖。雖然三份附錄不會在此公開，APSI或將考慮共享這些附錄的請求。
關於作者
許秀中是一名獨立研究員。她曾在《紐約時報》任記者，後在澳大利亞戰略政策研究所(ASPI)國際網絡政策中心(ICPC)任政策分析師，也為《華盛頓郵報》等撰稿。
雷國俊是 ASPI ICPC的高級研究員（非常駐），也是拉籌伯大學的政治學教授。
達莉婭是 ASPI ICP的研究員。
鳴謝
感謝研究人員杜亦文、郭寶源、王梓君*、尼若拉·艾勒瑪、內森·魯瑟和凱爾西·門羅對這一項目的付出和貢獻。感謝弗格斯·漢森和丹妮爾·凱夫的指導和支持。出於安全考慮，王梓君是化名。
感謝提出了寶貴意見的同行評審員，包括白道仁、古茂森、山姆·泰寧、何淑梅、沛德·瑪蒂斯、米高·舒布里奇和愛德華·施瓦克。還要感謝和作者們分享了《烏魯木齊警方記錄》的耶爾·格勞爾。本文中所有觀點、分析，以及任何錯誤或遺漏都由三名作者全權負責。
英國外交部為這一項目向 ASPI ICPC提供了116770澳元的資金，本報告是其中的關鍵產出；項目的其他部分見 ASPI「新疆數據項目」網站。
本項目的額外研究費用由美國國務院2020-2021年度對「新疆數據項目」捐贈的資金承擔，亦受來自政府、行業和民間社會的 ASPI ICPC其他資金補助。