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中美貿易戰 特朗普手上有很多牌可以出

傳統上美國商務部的權力不大,但特朗普提高了商務部的作用,商務部長羅斯(Wilbur Ross)成為美國貿易政策的主要領導者。商務部長羅斯在與國家貿易委員會的納瓦羅(Peter Navarro)合作的論文中表示,貿易逆差會損害一國的經濟增長,認為美國應該採用防禦性的貿易措施避免貿易對手的不公平貿易行為。納瓦羅更是以對中國強硬出名,主張採取激進的手段減少中美貿易逆差。

一、特朗普政府貿易政策傾向和特徵

判斷特朗普政府可能對中國實施的貿易政策,需要分析其貿易團隊核心,包括美國商務部、美國貿易代表和國家貿易委員會(特朗普新成立的部門)都有決定性作用。傳統上美國商務部的權力不大,但特朗普提高了商務部的作用,商務部長羅斯(Wilbur Ross)成為美國貿易政策的主要領導者。商務部長羅斯在與國家貿易委員會的納瓦羅(Peter Navarro)合作的論文中表示,貿易逆差會損害一國的經濟增長,認為美國應該採用防禦性的貿易措施避免貿易對手的不公平貿易行為。納瓦羅更是以對中國強硬出名,主張採取激進的手段減少中美貿易逆差。

美國貿易代表賴思哲(Robert Lighthizer)則全權負責美國對外的貿易談判。賴思哲在里根政府時期就擔任過代理美國貿易代表,參與過美國對日本的貿易戰,此後長期擔任鋼鐵行業的貿易談判律師,熟悉各種貿易手段和工具。賴思哲從來都不是自由貿易的支持者,主張通過強化執法來對付「不公平」的貿易行為。作為在世界貿易組織(WTO)成立之前就深度參與貿易談判的專家,賴思哲對WTO的許多規則和爭端解決機制都不滿。特朗普本人更是認為美國在許多貿易協定中都吃虧了,甚至威脅退出WTO。

簡言之,從幾位核心貿易團隊成員的背景來看,特朗普政府的貿易保護措施主要有幾方面特徵:打擊面包括與美國有較大商品貿易順差的國家,例如中國、墨西哥、日本、德國,而無論是否真的存在不公平貿易壁壘和匯率操縱行為;強化執行美國法律框架內的貿易救濟措施,政府部門主動發起反補貼反傾銷調查而非基於商業情願;不惜挑戰WTO規則以獲得競爭優勢。

當美國對中國挑起貿易爭端,受影響最大的行業集中在中國對美國出口金額高且替代彈性較高的行業,例如鋼鐵及金屬製品,化工製造,服裝及紡織,機械設備,電子設備,汽車及零件等。醫藥、木材和電影音樂行業也很可能受波及,因為這些行業存在強勢利益團體並且在華盛頓影響很大,政治敏感性較高。木材行業則一向是華盛頓的政治敏感問題,美日、美加間均發生過木材行業貿易摩擦,近年也對中國木材行業發起過雙反案件。此外,美國對中國的半導體行業一向敏感,近期曾發佈白宮報告強調半導體行業的國家安全問題重要性,可能會要求美國外國投資委員會(CFIUS)特別針對半導體行業作出規則調整。

二、各項貿易保護措施實施的可能性及可行性

(一)特朗普政府很可能採取的幾種貿易保護措施

1.主動發起反補貼、反傾銷

特朗普可能對雙反程序進行使用規則調整以擴大效力,很有可能的是要求商務部開始主動啟動案件調查。奧巴馬政府已經針對中國作出過雙反程序改動,例如擴大取樣範圍和調整非市場經濟體的反傾銷稅定量規則等。

美國的反補貼反傾銷調查是基於本國產業對外國的傾銷或補貼行為向政府發起的請願,然後由政府部門啟動調查。商務部會調查傾銷或補貼行為事實是否存在並進行定量,美國國際貿易委員會則調查是否存在實質性損害,最後實施反補貼或反傾銷關稅。但特朗普的貿易團隊很可能支持商務部主動對貿易對手啟動雙反調查和關稅懲罰,而不需要基於企業的請願。

除此之外,特朗普可能還將對雙反程序進行其他使用規則調整,並主要針對中國的非市場經濟地位。中國由於產能過剩問題在談判中處於劣勢,特朗普政府可能重點利用這一情況拒絕承認中國的市場經濟地位,並繼續在反傾銷調查中使用第三國價格對比。又如,特朗普還可以用中國匯率低估的名義,讓美國商務部以匯率問題作為反補貼依據。甚至,即使中國獲得市場經濟地位,第三國價格對比規則不再適用,商務部也可以根據匯率低估作出反傾銷調查中的成本價格修正。

近年美國對中國已經發起了多件集中在鋼鐵及金屬製品、化工、紡織、汽車行業的雙反調查,未來特朗普政府可能會進一步加大力度。

2.反規避(Anti-Circumvention Investigations):

反規避是指進口國針對出口國企業採用各種方法來規避進口國所施加的反傾銷反補貼稅而採取的法律行為。例如,出口國企業在第三國進行組裝加工或其他簡單處理後將商品銷售到進口國即是常見的規避行為。2016年,美國鋼鐵企業對美國商務部發起反規避請願,要求制止中國鋼鐵行業借越南規避雙反。鋁業也曾發起請願,近年類似案件數量激增。

3.加強美國外國投資委員會(CFIUS)對中資的審核權限

總統對外資有很強的權限,這也是很大概率會實行的政策。例如,傳統上CFIUS適用於國家安全問題,經濟安全權限曾被駁回,但是特朗普團隊曾表示出CFIUS應涉及經濟安全問題的傾向,例如以對等市場關係(Investment Reciprocity)對待中資,即考慮美資在中國所受到的待遇或壁壘並以同理對待中資。涉及範圍也會擴大,尤其是針對國有企業。

4.337條款(Section337 of the Tariff Act of1930)

針對知識產權問題的337條款也是非常有可能實施的貿易保護方式之一,且非常有效,許多美方專家都建議加強使用該條款。根據此條款,如果任何進口行為存在侵犯美國知識產權或不公平做法或涉及商業秘密,則受到損害的美國企業可以向美國國際貿易委員會起訴。若美國國際貿易委員會確定有違法行為,則有權頒佈排除令和禁止令。排除令包括有限排除令和無限排除令,前者可禁止被訴企業及有關公司的產品進口,後者會將所有涉案產品不論來源排除出美國市場。禁止令則主要針對美國企業。反傾銷調查會導致關稅並有時效規定,而337調查可導致產品長期禁止進口和銷售。

337條款的使用門檻較低,但是對中資企業的效果卻非常明顯。其一,任何美國企業都可到美國國際貿易委員會上訴,甚至包括以收購專利及訴訟大企業侵權盈利的非執業實體(Non-Practicing Entities),例如2011年華為即遭遇InterDigital公司的訴訟。其次,在337立案調查中並不需要證明美國產業受到了損害,只需證明侵權事實和美國確實存在相關產業即可。但是,中資企業在應對337案件時卻面臨很多困難。首先,337案件不僅調查期限較短,平均約12至18個月,而且法律成本遠高於雙反案件的訴訟費用,常超過千萬美元。因此中小企業的應訴難度較高,往往選擇不應訴並導致缺席判決。曾有先例是由於中方企業的不應訴,而導致所有生產該產品的中國企業均失去美國市場。最後,近年華盛頓較為強調以337案件調查應對中國企業的商業秘密盜竊問題。2011年,美國國際貿易委員會在天瑞鑄鋼車輪案的判決中確定了委員會對發生在中國的商業秘密侵權行為擁有管轄權這一先例,之後針對中國企業的商業秘密337調查數量迅速增長。2013年,白宮發佈反對外國盜取商業秘密報告,進一步將商業秘密保護提到新的重要性高度。另外,如果美國企業遭遇美國國際貿易委員會作出不利裁決,337條款授權美國總統根據政策原因否決排除令,例如2013年三星訴蘋果案即以蘋果敗訴,但是美國貿易代表在總統審查程序中否決了排除令終裁。

機電產品是中國對美國出口金額最高的兩類產品,對於中國的機電行業近年美國也出現了多起337調查。此外,近年醫藥行業對中國不斷發起337調查,電影音樂行業也就知識產權問題成功使國會作出反應。

5.201條款(Section201 of the Trade Act of1974)

1974年貿易法的第201條款允許美國國際貿易委員會針對受到進口商品嚴重損害或威脅的國內產業的某個產品採取暫時限制或者施加關稅,屬於「保障性」關稅(「safeguard」 tariff)。這個條款有一些限制性因素,例如有暫時性、只針對幾種產品,以及不能僅僅針對某一國家使用。例如,上一次美國政府使用該條款是布殊政府在2002年以201條款對鋼鐵行業施加了30%關稅,在歐盟和中國於WTO上訴後,布殊政府於2003年停止實施。但是,近期美國鋼鐵行業不斷表示雙反關稅仍不足以限制中國進口,要求再額外啟動201條款並施加保障措施關稅,事實上形成「三反」。

(二)特朗普政府可能實行,但可能受到國內法律和WTO規則制約的貿易保護措施

1.邊境稅收調整(border tax adjustments)

邊境稅收調整是共和黨稅收改革的重要部分,特朗普政府可能推動其實現。邊境稅一方面有助於緩解減稅措施造成的財政收入短缺,但更重要是作為類似出口補貼的貿易保護政策。邊境稅收體系將企業所得稅轉變成消費稅,根據產品的消費地徵稅,而非生產地或企業總部屬地。在邊境稅收體系下,凡是在美國銷售的產品都要被徵收邊境稅,包括美國本土生產本土銷售的產品和進口產品,而出口產品則不需要被徵稅。這種稅收體系相當於給出口商稅收優惠(補貼),受到美國出口導向型企業的支持,但與WTO原則有衝突,歐盟已經明確反對。

2.指責中國為匯率操縱國,或將反補貼法律適用於匯率低估

特朗普政府一直將美國的貿易逆差歸咎於其他國家刻意壓低匯率,不僅指責中國為匯率操縱國,還將矛頭指向了日本、德國。雖然根據美國財政部的標準,中、德、日三個國家都不符合匯率操縱國的條件[1](日本和德國沒有干預匯市的證據,中國通過干預避免人民幣貶值),但顯然特朗普及其團隊並不介意「操縱」與否本身,而是因為中國、德國和日本同為製造業大國且對美國持續的商品貿易順差。特朗普團隊認為對美國有貿易順差的國家都是「搶了美國人的工作」,是實施了「不公平」貿易政策的競爭對手。

即便特朗普不能施壓財政部將中國定義為匯率操縱國,他也可能將反補貼法律適用於匯率低估(而不一定需要操縱的證據),或在新的貿易協定中加入可執行的匯率條款,對匯率低估的國家實施反補貼關稅。

3.122條款(Section122 of the Trade Act of1974)

根據the Trade Act of1974,特朗普可以以大規模且形勢嚴峻的國際收支逆差為由對進口商品暫時性地徵收最高15%的從價稅或進口配額,實施的時間最長為150天。總統無需提供國家安全受到威脅的證據即可發動該條款,但是在浮動匯率制度下很難出現形勢嚴峻的國際收支逆差。若特朗普仍強行發動該條款,中國也很難通過WTO的機制來解決爭端,因為申訴時間和合理執行期(Reasonable Period of Time, RPT)的存在使得爭端解決時間很可能超過150天。

4.301條款(Section301 of the Trade Act of1974)

只要認定貿易對手有「不公平或者歧視性的手段對美國商業產生限制」,美國政府就可以根據301條款啟動調查和實施反擊。80年代裏根政府就基於301條款對日本實施了100%的關稅,1999年美國利用此條款對歐洲的農作物實施了長達10年的100%的關稅。雖然這種單邊貿易報復措施已經不再符合當下WTO的原則,但仍時有發生,例如2010年奧巴馬政府就接受了美國鋼鐵工人要求美國貿易代表啟動301條款調查的要求。

但是,1994年底生效烏拉圭回合協議法案(Uruguay Round Agreement Act, URAA)發佈行政措施聲明後,301條款得到了WTO的較強限制。受WTO框架約束的案件首先需要上訴到WTO,並在得到審查專家小組或上訴機構的允許後才可以採取相對反制措施。但是,沒有受到WTO框架約束的不當行為或歧視性操作則不受約束。

5.232條款(Section232 of the Trade Expansion Act of1962)

232條款允許隸屬於美國商務部的工業安全局(BureauofIndustryandSecurity,BIS)針對進口對「國家安全」的負面影響啟動調查。工業安全局對進口到威脅國家安全的標準的解釋是,會提高美國對不安全或不可靠的進口商品的依賴性,或者從根本上威脅美國本土國防需求相關產業的能力。但是在當前的國際貿易情形下,這一標準明顯不再適用,因此發動該條款會引起較強的法律爭議。事實上,1995年美國加入WTO後僅啟動過兩次232調查(1999,2001),並且結果都是工業安全局不推薦總統使用該條款。

6.挑戰甚至摒棄WTO規則

特朗普可能會以烏拉圭回合協議法案中的111(a)條款為由單方面對WTO成員國提高關稅,但是該條款存在很強的限制性很法律爭議。111條款允許總統額外施加關稅,但是要求非歧視性(不得僅僅針對中國)並且存在數額上限。特朗普更可能會針對WTO框架要求進行規則補充或調整的談判,例如中國加入WTO政府採購協議談判,WTO環境商品協定談判,或者提出國有企業的競爭中性等等限制性條款等。

極端情況下,特朗普有權單方面宣佈退出WTO,但是這並不代表履行WTO協議的所有法律條款自動失效,例如烏拉圭回合協議法案即需要國會通過才能停止。因此,如果特朗普宣佈退出WTO,其他國家有權立即放棄WTO承諾並對美國產品提高關稅,但是美國仍然受到烏拉圭回合協議法案所履行的WTO協議約束,無法立即消除所承諾的關稅減讓。

[1]根據目前美國財政部的標準,被列入匯率操縱國有三個條件:對美國的雙邊貿易順差超過200億美元(2016年中國對美國的貿易順差達2500億美元);經常賬戶盈餘超過其GDP的3%(2016年三季度中國經常賬戶盈餘為GDP的2.4%);官方持續干預匯市,購買外匯超過GDP的2%。

責任編輯: 楚天  來源:華爾街見聞 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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